理清地方債務的難點在于，對融資平臺的定義不清，各家銀行對融資平臺貸款口徑不一，松緊不一

　　□ 本刊記者 霍侃 | 文

　　清理地方融資平臺，是房地產調控之外，事關中國經濟前景的另一大變數。

　　 5月26日的國務院常務會議，就加強地方政府融資平臺公司管理作出部署。而如何“分類清理規范融資平臺公司”，地方政府與中央政府職能部門間已似對壘。甚至有人擔心，過于嚴厲的治理政策，可能致經濟于“二次探底”。

　　 不過，一位省政府金融辦負責人向本刊記者坦言，在強調風險、清理規范的時候，“地方財政能愿意說嗎？肯定想趕緊(把項目)藏起來”。

　　 既要防范地方財政金融風險，又須顧及地方已有及今后的政府投資，這是未來政策的平衡點。畢竟，解決建設資金問題，于地方政府是一項長期任務。

　　分類管理難點

　　 分類清理的前提是搞清楚總量。這輪以政府投資為主的經濟刺激之后，地方政府負債規模到底有多大，還是沒有正解。

　　 除卻過去就有的外國政府、國際組織貸款、金融機構借款和拖欠款等負債，2009年以來地方政府新增的負債主要包括，財政部代發的地方債，以及融資平臺的銀行貸款和城投債、中期票據和短期融資券。其中，前者屬于納入地方政府預算的顯性負債，后者則多是以地方政府擔保或承諾方式存在的隱性負債。

　　 根據財政部財政科學研究所所長賈康估算，2007年末，地方政府債務約4萬億元，其中，融資平臺債務約1萬億元。

　　 融資平臺的銀行貸款余額，銀監會的最新統計是7.38萬億元。粗略估算，2009年末，地方政府債務規模將接近11萬億元，相當于2009年地方本級財政收入的3倍。

　　 一位大型國有銀行貸后管理部門負責人向本刊記者坦言，現在的難點在于，對融資平臺的定義不清，銀監會7.38萬億元的數據，是在各家銀行對融資平臺貸款“口徑不一致、松緊不一”的情況下得出的。

　　 “中央政府希望摸清底數是好的，但是最起碼要有一個統一的標準。”上述國有銀行貸后管理部門負責人透露，銀監會聽取了幾家大行的建議后，有望近期發布統一地方融資平臺統計口徑的文件。

　　 鵬遠資信評估有限公司評級總監周沅帆認為，地方政府的融資平臺應該分類管理，發債審批流程和償債方式也應有所區別。這大致可分為三類，一類是有項目但幾乎沒有收益的公司，償債資金主要靠財政補貼，這類公司應該發市政債或準市政債；第二類是有項目也有收益的公司，應該逐步轉為項目收益債；第三類是既無項目也無收益的公司，純粹是投融資平臺，可以考慮關掉。

　　 對于不同類別的融資平臺債務，地方政府的償債責任也迥異。北方某省政府金融辦負責人向本刊記者提到，上述第一類公司是典型的政府平臺，財政可以負責還錢，而第二類是企業型的，其負債不能都算地方財政的責任。

　　政府角色嬗變

　　 融資平臺負債之所以被籠統地視為地方政府債務，是因為這些公司都與地方財政有或明或暗、或松或緊的聯系。

　　 周沅帆說，在城投債的評級中，要看公司的財務指標，但不是那么關鍵，也要看當地政府與城投公司的關系，綜合分析給出評級。

　　 融資平臺貸款和發債時，政府角色也充斥其中，最直接的是第一還款來源為財政補貼，如上文提及的諸城城投。

　　 甚至有一些公司為債務提供增信的第二還款來源，也是建立在政府信用上。建行山東分行在融資平臺貸款“解包還原”中發現，乳山市城市國有資產經營有限公司1.8億元固定資產貸款的連帶責任保證單位，是同樣具有政府背景的乳山市國鑫資產管理有限公司。

　　 在地方政府不能做償債承諾、也不能擔保的情況下，政府對融資平臺的支持態度只能通過“曲線救國”的方式體現，轉換成各種商業上合理可行的合同條款。“希望把地方政府和融資平臺的關系拉得越近越好，畢竟這些企業設立是為地方政府建設項目投融資。”中誠信國際信用評級有限責任公司高級分析師郭承來告訴本刊記者。

　　 不過，評級公司對上述相關性過高的擔保增信方式的綜合評級不會太高，“最多取其中信用級別最高的一級，不會疊加增級。”郭承來說。

　　 與一般的企業債一樣，城投債評級要考慮償債能力和償債意愿兩個因素，“往往償債意愿比償債能力更重要。”周沅帆說，城投債面向公眾發行，如果還款有問題，社會輿論壓力會很大。

　　 郭承來說，多種把融資平臺與政府關系拉近的方式，也是為了確保“地方政府承認這個債務”，萬一出問題，地方政府會愿意花時間處理問題。

　　 上述省政府金融辦負責人則認為，政府不能對企業有直接的擔保關系，也不能有間接的利益輸送關系，財政資金只能作為資本金注入公司，不應以補貼的形式成為公司的收入。

　　風險幾何

　　 由于對債務總量以及地方政府對這些債務負多大責任心中無底，在很多市場人士看來，地方政府債務像一個黑洞，令人擔憂而又無法把握。

　　 銀監會內部人士透露，融資平臺的貸款債務率平均為97.8%。這一水平落在了90%-120%的國際警戒線區間之內。部分城市平臺公司貸款債務率甚至超過200%。本刊記者從天津相關部門獲悉，截至2009年7月末，天津市的債務率超過300%，償債率為31%，也超過10%的國際警戒線。

　　 不過，上述省政府金融辦負責人認為，以地方可支配財力為基礎得出的債務率和償債率，還不能完全反映地方政府的償債能力，因為可支配財力包括“社保、工資、醫療教育等的剛性支出，這些錢不能作為償債來源”。

　　 商業銀行在衡量融資平臺貸款風險的實踐中，也發現了僅看財政可支配收入的局限性。上述國有銀行貸后管理部門負責人更關心的是，扣除剛性支出外，地方財政每年還能有多少余錢用于經濟建設，“真正能用于償債的是這部分”。然而，這個關鍵數據無法從地方政府每年公布的預算報告中找到。

　　 郭承來說，在城投債的評級中，會考慮建設性支出占總財政支出的比重，以及債務余額比建設性資金的倍率。

　　 此外，還應特別關注長期債務的情況，包括長期債務的比例，以及到期時間分布與地方財政收入是否匹配等。

　　 多數地方政府向融資平臺注入的資產都包括土地，且地方政府對融資平臺負債的擔保或抵押，也依賴土地升值帶來的土地出讓收入。建設銀行河北分行相關部門的一位負責人此前接受本刊記者采訪時說，現在地方財政吃緊，銀行都希望有土地質押，“將來寄希望于土地升值。”

　　 4月下旬開始的房地產調控，似乎正在打破之前的美好預期。不過，一位評級公司資深分析人士認為，2009年房地產市場的案例證明，土地價值確實是存在的。

　　 多位分析人士認為，對于大多屬于中長期負債的融資平臺貸款和城投債，不能僅以當前的地方財力來衡量其風險，而應該在中長期的時間視野中考量。上述國有銀行貸后管理部門負責人說，融資平臺貸款的確有風險，但總體而言，如果時間拉長一點，全國性的骨干項目肯定沒有問題。

　　 從長期規范發展的角度看，多位市場參與人士建議，對地方政府的負債余額或基于可支配建設性資金的債務率，進行上限管理。

　　 上述國有銀行貸后管理部門負責人認為，確定負債余額或債務率，能對地方政府的舉債行為產生約束，在這個范圍內，地方政府的承諾和擔保是受法律保護的，可以納入預算，超出這個范圍就不行。

　　 結合中國地方政府的任期特點，上述省政府金融辦負責人建議，應該明確本屆政府任期內的總負債不能超過任期內的總財政收入，否則透支未來幾屆政府的收入，后來者只能繼續透支了。

　　 商業銀行已經開始防范“新官不理舊賬”的風險。銀監會內部人士透露，監管部門要求銀行推動地方政府在本屆任期內履行還款責任，以避免脫逃償還責任。

　　 也有人建議對融資平臺應該采取更加市場化的管理方式。周沅帆認為，沒有必要規定負債限額，而應該加強信息披露，公布融資平臺以及相關政府的負債總額，讓投資者自己作出選擇。

　　 根本上看，地方政府建設資金不足是長期存在的問題。賈康一直呼吁，每一級地方政府有一級事權，還應有合理的財權、稅基和舉債權。

　　地方債務問題未來的治本之道，應考慮擴大地方財政預算的覆蓋范圍，把目前由融資平臺做、但事實上應由政府負責的公共服務投資納入其中，并建立長期可持續的融資渠道。