賈海峰，胡雅君

　　5月4日，國土資源部執法監察局局長李建勤透露，國土資源部正在醞釀新政策，來保證5%用地計劃指標真正用于農村集體建設用地，優先保證宅基地審批。

　　按照《全國土地利用總體規劃綱要(2006－2020年)》，2010年新增建設用地600萬畝左右，而從2010年到2020年每年新增建設用地870萬畝左右，按照5%計算，2010年用于集體建設用地達30萬畝。從2010年到2020年，每年安排集體建設用地高達43萬畝。

　　如何保證這么龐大的集體建設用地指標能真正用之于農？

　　本報獲得了一份《關于進一步完善農村宅基地管理制度切實維護農民權益的通知》(下稱《通知》)。該《通知》對宅基地分配方法規定甚詳，但仍被業內認為有很多漏洞存在。應警惕地方政府違規操作。

　　30萬畝農地誘惑

　　缺地成了每個城市經濟發展的瓶頸問題，而將新增土地來源瞄準農村，則成了各地解決土地缺口問題普遍采取的措施。

　　河北、山東等地2009年采取城鄉統籌、新農村建設等方式從農村獲得建設用地規模高達上百萬畝。

　　李建勤表示，國土部將加強對農地執法的檢查，開展一系列檢查排查工作，保證農村集體建設用地用于宅基地和農村產業發展。

　　從2010年國土違法案件情況來看，農村宅基地違法占地等問題已經很嚴重。為了疏導這一問題，國土部要求各地政府從2009年開始，將每年新增用地指標中5%強制給農村建設用地。5%的農村集體建設用地，首先要滿足農民宅基地建設需要。

　　國土部法律中心首席顧問楊重光表示，國家強調農村集體建設用地指標，目的是保證農民利益，尤其是宅基地的利益。但這么一大塊蛋糕，在農民土地利益保護法律比較弱的情況下，如何防止這些土地被廉價圈回地方政府手中，是監管部門需要考慮的問題。

　　《通知》規定，在宅基地的分配上，對城市擴展邊界內的城郊、近郊農村居民點用地，原則上不再進行單宗分散的宅基地分配，鼓勵集中建設公寓式住宅或有特色的農民新居。

　　對城市擴展邊界外的村莊，嚴格執行一戶只能申請一處符合規定面積標準的宅基地。

　　《通知》中強調，經濟條件較好、土地資源供求矛盾突出地方，允許村集體組織對新申請宅基地住戶開展宅基地有償使用試點。目前各地都已展開試點，在山西、廣州等地都已經開展了宅基地有償使用的試點工作。

　　即使這種很嚴密的分配方法，仍被業內認為有很多漏洞存在。

　　北京大岳咨詢公司總監李偉認為，在實際中這一分配方式問題存在問題。他舉例說，一個村莊雖然在城市規劃擴展邊界內，但往往規劃方案并沒有真正落實，村子沒有拆遷，而村莊里的農戶就無法獲得宅基地。

　　國務院發展研究中心研究員劉守英表示，要構筑農村土地利用秩序，需要通過立法確定城鄉邊界，分別制定城鎮區域發展法和農村地區發展法。

　　防止地方政府“圈地”

　　上述《通知》中對于宅基地分配的方法雖然詳細，但在實際操作當中，一些地方政府還將目標盯準了“撤并村”。比如，將宅基地多分給將撤的村，而少分給不撤的村，“多分是為了多收”。

　　村撤了之后，包括宅基地在內的農村建設用地，除去建設新居和產業發展、平整還耕的土地以外，還能剩下不少的建設用地指標，這些指標自然會流回政府手中，或在政府的控制之下。例如，某村列入撤并范圍，而地方政府并未公開宣布其規劃。本來該村有1000畝建設用地，而地方政府給該村再分配500畝宅基地，這樣該村就有了1500畝集體建設用地，這樣該村撤并的“價值”就更大了。

　　“雖然國土部規定，土地城鄉統籌整理出來的剩余土地指標，不能直接轉為城市建設用地指標。但是只要在政府控制之下，就不能阻止這種不公平的分配方法。”李偉說。

　　更重要的是，這么多的宅基地指標投放以后，如果反而被一些地方政府以“撤并村”的名義加以回收利用。這些土地指標不是被利用作為城市產業轉移的用地，就是被作為“小產權房”建設用地。

　　不得用于商品房開發？

　　雖然《通知》中明確規定，宅基地等指標經過土地統籌利用后，不得用于商品房開發。但本報記者實際調查中發現，很多地區就是利用商品房開發來實現土地整理成本回收的。尤其是在城市周邊地區，“撤并村”整理出來的土地，多數都是以商品房開發的形式，實現資金回收，并使地方政府有不菲的土地收益。

　　為了圍堵這一違規操作行為，《通知》中規定在空心村治理和舊村改造中“在留足村民必需的居住用地(宅基地)前提下，其他土地可依法用于發展二、三產業，但不得用于商品住宅開發”。

　　國土資源部執法監察局局長李建勤5月4日稱，對各地發現的小產權房問題，國土部將采取“一案一處理”的方式。堅決遏制宅基地等集體建設用地指標流入房地產市場。

　　目前“小產權房”有兩種：一種是在集體建設用地上建成的，即“宅基地”上建成的房子，只屬于該農村的集體所有者，理論上外村農民不能夠買；另一種是在集體企業用地或者占用耕地違法建設的。

　　國土部等十四個部委已經聯合成立小產權房整治處理領導小組，目前正在研究制定小產權房整理政策方案。

　　李建勤表示，新出臺的規范農村建設用地和宅基地指標使用的土地管理政策，肯定會考慮“小產權房”等社會問題，會進一步細化和規范集體建設用地使用管理。

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