融資平臺(tái)理還亂

　　地方政府的強(qiáng)勢(shì)地位、財(cái)政收支的不透明、宏觀經(jīng)濟(jì)的不確定性，都給地方融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)的化解罩上陰影

　　□ 本刊記者 溫秀 | 文

　　剛

　　剛結(jié)束國(guó)際路演的大型商業(yè)銀行高管們發(fā)現(xiàn)，一些投資者溝通會(huì)幾乎變成了政府融資平臺(tái)問(wèn)題專場(chǎng)。

　　海外投資者對(duì)于地方融資平臺(tái)的關(guān)注，已不僅僅是其信貸總規(guī)模，而是希望了解地方政府的總負(fù)債和償付能力。

　　經(jīng)過(guò)監(jiān)管當(dāng)局前一個(gè)階段的摸底，地方融資平臺(tái)獲得的信貸總量被確認(rèn)為約7.38萬(wàn)億元，但其中有多少貸款是根據(jù)地方政府沒(méi)有法律效力的“擔(dān)保函”發(fā)放，則要視當(dāng)下商業(yè)銀行“解包還原”的結(jié)果。

　　“一些地方政府對(duì)于當(dāng)年的財(cái)政收入有多少可以用于償還融資平臺(tái)的貸款，根本心中無(wú)數(shù)。”一位銀行家有些無(wú)奈地表示，“現(xiàn)在銀行想要了解政府的財(cái)政收支和負(fù)債情況，只能靠個(gè)人關(guān)系私下悄悄摸底。正面交涉，政府總是閃爍其詞。”

　　在摸底之后，根據(jù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的要求，接下來(lái)銀行要和地方政府重新簽訂部分貸款協(xié)議。分析人士認(rèn)為，如果沒(méi)有中央政府的介入和地方政府的主動(dòng)配合，這一工作能否在6月底前完成，還存在相當(dāng)?shù)牟淮_定性。

　　誰(shuí)的“100元”

　　所謂融資平臺(tái)，是指地方政府發(fā)起設(shè)立，通過(guò)劃撥土地、股權(quán)、規(guī)費(fèi)、國(guó)債等資產(chǎn)，迅速包裝出一個(gè)資產(chǎn)和現(xiàn)金流均可達(dá)融資標(biāo)準(zhǔn)的公司，必要時(shí)再輔之以財(cái)政補(bǔ)貼作為還款承諾，以實(shí)現(xiàn)承接各路資金目的，進(jìn)而將資金運(yùn)用于市政建設(shè)、公用事業(yè)等項(xiàng)目。

　　在去年的信貸井噴中，地方融資平臺(tái)扮演了重要角色。由于資產(chǎn)和收入來(lái)源不清晰，信貸投向錯(cuò)綜復(fù)雜，其風(fēng)險(xiǎn)很快就為各界所認(rèn)識(shí)。根據(jù)監(jiān)管部門(mén)要求，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)近期需要對(duì)政府融資平臺(tái)貸款進(jìn)行逐筆“解包還原”。對(duì)于地方分支機(jī)構(gòu)而言，這無(wú)異與地方政府的一場(chǎng)博弈。

　　銀行自知地方融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)不小，及時(shí)梳理和化解勢(shì)在必行；但同時(shí)又深感勢(shì)單力薄，“人微言輕”，在與地方政府的交涉中常常處于弱勢(shì)地位。

　　一位農(nóng)行信貸部門(mén)負(fù)責(zé)人介紹，銀行希望知道，政府的收入中哪一筆是專用于償還銀行的貸款，“不是僅知道你有100元，而不知道你要償還多少人的100元”。

　　 根據(jù)銀監(jiān)會(huì)此前摸底的情況，一些地方融資平臺(tái)的負(fù)債已經(jīng)是地方財(cái)政收入的3倍-4倍。其中，地方融資平臺(tái)的一些貸款是有項(xiàng)目現(xiàn)金流做保障的，這部分風(fēng)險(xiǎn)有限；但也有貸款是無(wú)特定用途或是缺少項(xiàng)目現(xiàn)金流做支撐的，信貸得以發(fā)放的依據(jù)，可能是依據(jù)地方財(cái)政允諾的支出，更糟糕的，僅憑地方政府的一紙擔(dān)保函。

　　一些沿海省份銀行人士介紹，地方政府的多頭負(fù)債、過(guò)度負(fù)債現(xiàn)象，即便在一些地方財(cái)政實(shí)力較強(qiáng)，金融生態(tài)較好的區(qū)域，也普遍存在。

　　商業(yè)銀行發(fā)現(xiàn)，貸款在向一些較好的區(qū)域和平臺(tái)集中，但集中度有多高，政府負(fù)債是否已臨界甚至超過(guò)負(fù)債邊際等動(dòng)態(tài)信息，因缺乏制度保證，銀行很難獲取。多位受訪的商業(yè)銀行負(fù)責(zé)人表示，這是銀行面臨的最嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

　　目前，各地政府在每年人大報(bào)告中，會(huì)公布簡(jiǎn)單的財(cái)政收支情況，其中包括中央轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政支出的數(shù)據(jù)，但這不是嚴(yán)謹(jǐn)?shù)牡胤截?cái)政資產(chǎn)負(fù)債表。特別是財(cái)政支出項(xiàng)存在模糊地帶，無(wú)法用于統(tǒng)計(jì)地方政府的實(shí)際負(fù)債。一些實(shí)際依賴財(cái)政收入作為還款來(lái)源的貸款，均錄在地方融資平臺(tái)的名下，而未計(jì)入地方政府的負(fù)債。

　　一位評(píng)級(jí)公司專業(yè)人員稱，有時(shí)到縣一級(jí)還能看到一些財(cái)政的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，但到了市級(jí)單位，資產(chǎn)負(fù)債表僅限財(cái)政局長(zhǎng)、常務(wù)副市長(zhǎng)、市長(zhǎng)和書(shū)記幾個(gè)人能夠看到。

　　一些商業(yè)銀行有時(shí)會(huì)與國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行進(jìn)行溝通，互換數(shù)據(jù)。在2009年前，基本是國(guó)開(kāi)行在獨(dú)家做各省市的地方融資平臺(tái)的信貸投放，由此了解到一些地方政府的財(cái)務(wù)狀況，對(duì)地方負(fù)債情況內(nèi)部也有測(cè)算。但隨著最近兩年政府融資量大規(guī)模擴(kuò)大，進(jìn)入銀行的突然增多，國(guó)開(kāi)行獲取政府融資負(fù)債數(shù)據(jù)難度也在增大，更多的銀行根本無(wú)從了解。

　　“每次去了解相關(guān)信息，政府往往閃躲避諱，含糊其辭。”一位大型國(guó)有商業(yè)銀行地方分行負(fù)責(zé)人坦承，在融資平臺(tái)貸款中，銀行往往處于劣勢(shì)，一些中小銀行甚至已經(jīng)放棄了自主看報(bào)表、了解政府財(cái)政信息的努力，轉(zhuǎn)而采取跟隨政策，即大銀行貸款給誰(shuí)，想方設(shè)法跟進(jìn)，以分一杯羹為幸。

　　這位分行負(fù)責(zé)人介紹，每年能有多少收入專用于償還地方融資平臺(tái)的相關(guān)貸款，地方政府自身也未必心中有數(shù)。

　　中央財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)銀行業(yè)研究中心主任郭田勇表示，銀行最難把握的是地方政府是否通過(guò)多個(gè)融資平臺(tái)從多家銀行獲得信貸資金。由于信息不對(duì)稱以及多家銀行對(duì)政府項(xiàng)目授信的激烈競(jìng)爭(zhēng)，銀行很難了解到政府融資平臺(tái)跨銀行的資金流向。

　　不過(guò)，多位受訪銀行人士介紹，總體而言，各家商業(yè)銀行已經(jīng)開(kāi)始“懸崖勒馬”，收縮戰(zhàn)線。

　　懸崖勒馬

　　“目前，地方融資平臺(tái)貸款的發(fā)放的核準(zhǔn)權(quán)已經(jīng)上收總行，未經(jīng)總行批準(zhǔn)，一律不得發(fā)放。”建行江蘇省分行一位負(fù)責(zé)人如是透露，總行已明令要求在5月底之前，將平臺(tái)貸款控制在年初水平，新的地方融資平臺(tái)項(xiàng)目將不再審批，已經(jīng)批準(zhǔn)授信額度，但尚未發(fā)放的，將不再予以發(fā)放。

　　建行已要求對(duì)地方政府級(jí)別、債務(wù)率、一般預(yù)算收入、財(cái)政資金自給率、財(cái)政償債率等指標(biāo)明確底線，不符合標(biāo)準(zhǔn)的不予準(zhǔn)入。而在項(xiàng)目把握上，重點(diǎn)關(guān)注第一還款來(lái)源，對(duì)于自身無(wú)經(jīng)營(yíng)收入、完全依靠財(cái)政資金還款的政府融資平臺(tái)禁止辦理新增授信。

　　農(nóng)行江蘇分行也已將政府融資平臺(tái)項(xiàng)目的貸款審批權(quán)上收至省分行，并提出下一步要擴(kuò)大省市級(jí)平臺(tái)項(xiàng)目的貸款，而從較低層級(jí)的融資平臺(tái)中退出。

　　知情人士稱，江蘇農(nóng)行在整個(gè)農(nóng)行體系中的排名靠前，地區(qū)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和金融環(huán)境也較好，風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)可控。但令人憂慮的是，農(nóng)行在許多欠發(fā)達(dá)地區(qū)的縣域平臺(tái)發(fā)放的平臺(tái)貸款，風(fēng)險(xiǎn)需要特別關(guān)注。

　　中行則將全國(guó)共40個(gè)城市納入了準(zhǔn)入名單，對(duì)其他區(qū)域平臺(tái)貸款按關(guān)注類(lèi)貸款增提減值撥備。

　　中行還有意在年內(nèi)將對(duì)地方政府融資平臺(tái)的貸款余額下降一定的百分點(diǎn)，并將相關(guān)指標(biāo)分解到了各分支機(jī)構(gòu)。該行去年按照自身口徑統(tǒng)計(jì)的平臺(tái)貸款余額占比約為12.9％。

　　“在貸款規(guī)模偏緊的情況下，偏重、偏長(zhǎng)、偏大的信貸結(jié)構(gòu)隱藏較多風(fēng)險(xiǎn)。按照經(jīng)濟(jì)增加值衡量，未必有多少效果，所以我們對(duì)平臺(tái)貸款較為慎重。”工行江蘇分行一位副行長(zhǎng)透露，工行一直要求貸款要逐筆落實(shí)到項(xiàng)目。

　　交行也要求任何貸款超過(guò)去年余額的，必須逐筆報(bào)總行審批，區(qū)縣以下全部停止貸款發(fā)放，不再繼續(xù)提款。該行江蘇省分行有關(guān)負(fù)責(zé)人還透露，他們內(nèi)部在統(tǒng)計(jì)和管理中，將土地儲(chǔ)備從平臺(tái)貸款中劃出來(lái)，與房地產(chǎn)行業(yè)的相關(guān)貸款一起進(jìn)行管理，并逐筆報(bào)總行審批。

　　交行還對(duì)于形形色色的融資平臺(tái)做了區(qū)別對(duì)待，涉及地方交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資平臺(tái)予以嚴(yán)控；對(duì)于鐵路行業(yè)及一線城市的輕軌等項(xiàng)目予以支持，但對(duì)二線城市則慎重考慮。

　　目前，大行地方分支機(jī)構(gòu)對(duì)融資平臺(tái)貸款常常欲拒還迎，甚至不時(shí)會(huì)與總行討價(jià)還價(jià)。比如，一些分支機(jī)構(gòu)往往不希望把融資平臺(tái)范圍標(biāo)準(zhǔn)“框”得太大。“目前各行的認(rèn)定有差別，希望有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，避免不公平競(jìng)爭(zhēng)。”多位大型銀行基層負(fù)責(zé)人均表示。

　　多位受訪的大行江蘇地方分行負(fù)責(zé)人均透露，“一枚硬幣有其兩面”，由于年內(nèi)各行都對(duì)地方分行進(jìn)行了信貸規(guī)模的分解壓縮以確保均衡投放，也使得分支機(jī)構(gòu)在一些階段面臨頭寸緊張。

　　他們指出，一些去年授信但未提款的項(xiàng)目，可能未必能夠拿到后續(xù)貸款；在規(guī)模有限的情況下，銀行必然要放棄一些收益較低風(fēng)險(xiǎn)較大的項(xiàng)目。

　　“這部分項(xiàng)目前期已經(jīng)投入開(kāi)工，一旦資金鏈斷裂，后期可能出現(xiàn)無(wú)法還款的問(wèn)題，下半年或者明年年初可能出現(xiàn)不良上升。”交行江蘇省分行一位負(fù)責(zé)人直言，盡管當(dāng)前的不良率可控，但后期反彈壓力不小。

　　“孩子已經(jīng)生下，不能掐死。”上述負(fù)責(zé)人如是說(shuō)，他建議后期政策給予一個(gè)緩沖期。

　　政策變數(shù)

　　雖然銀行針對(duì)融資平臺(tái)呼吁出臺(tái)統(tǒng)一的“游戲規(guī)則”，但對(duì)于如何看待 “地方政府和人大所開(kāi)具的擔(dān)保函”有效性上，銀行卻有保留看法。

　　比如，江蘇銀行業(yè)人士認(rèn)為，鑒于該省的誠(chéng)信環(huán)境較好，不少當(dāng)?shù)劂y行分支機(jī)構(gòu)更愿意相信，“政府不會(huì)亂來(lái)，出了問(wèn)題更不會(huì)置之不理。”他們表示，當(dāng)?shù)氐娜谫Y平臺(tái)貸款，近一半有土地抵押，同時(shí)還兼有人大預(yù)算的擔(dān)保函，所以相對(duì)于有雙重保險(xiǎn)。

　　一位基層信貸人員說(shuō)出了不少地方分支機(jī)構(gòu)熱衷于融資平臺(tái)貸款的重要原因：“不少政府都是根據(jù)給平臺(tái)的貸款情況和比例，分配其財(cái)政存款在各家銀行的比例。在存款立行的情況下，銀行必然要與地方政府做些利益互換。”

　　不過(guò)，江蘇當(dāng)?shù)劂y行業(yè)人士也有所擔(dān)心，在一些地方財(cái)政實(shí)力較弱、政府誠(chéng)信環(huán)境不健全的地區(qū)，“擔(dān)保函”的風(fēng)險(xiǎn)不容小覷。

　　另外一個(gè)令銀行頗為擔(dān)心的問(wèn)題是，一些財(cái)政實(shí)力較好的區(qū)域，項(xiàng)目自有資金的前期到位比例相對(duì)較高，但仍面臨政府抽走資本金的風(fēng)險(xiǎn)。比如一個(gè)融資平臺(tái)項(xiàng)目原定兩億元，政府出資四千萬(wàn)元，其余貸款融資，等再次貸款后，政府就可能將自身出資部分挪走。

　　“為了規(guī)避這一現(xiàn)象，中行江蘇分行規(guī)定，不得在項(xiàng)目貸款審批到位后，抽走或減少政府出資，否則視為違規(guī)。”中行江蘇分行分管風(fēng)險(xiǎn)的副行長(zhǎng)黃建忠介紹。但這類(lèi)舉措也受到了一些資質(zhì)較好的平臺(tái)項(xiàng)目出資方的抵制。

　　另一家大行地方分行的負(fù)責(zé)人直言，更需要關(guān)注的是，政府的資本金是否有合規(guī)手續(xù)，是否僅僅反映在賬面。

　　“監(jiān)管部門(mén)力推的‘三辦法一指引’（《流動(dòng)資金貸款管理暫行辦法》《個(gè)人貸款管理暫行辦法》《固定資產(chǎn)貸款管理暫行辦法》和《項(xiàng)目融資業(yè)務(wù)指引》）防止貸款挪用，就是對(duì)癥下藥。但能否執(zhí)行，挑戰(zhàn)可想而知。”一位資深的業(yè)內(nèi)人士表示。

　　此外，商業(yè)銀行的融資平臺(tái)貸款同時(shí)還面臨著當(dāng)?shù)卣�府政策多變的風(fēng)險(xiǎn)。一家大行地方分行副行長(zhǎng)坦承，一些融資平臺(tái)項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán)、收費(fèi)權(quán)一旦發(fā)生變化，項(xiàng)目就會(huì)面臨很大風(fēng)險(xiǎn)。

　　“省政府一紙文件，就會(huì)決定一些項(xiàng)目的生死。過(guò)去不是沒(méi)有發(fā)生過(guò)。”上述副行長(zhǎng)如是說(shuō)。

　　另外，銀行也普遍關(guān)注土地和房地產(chǎn)政策的變化。“土地拍賣(mài)回籠款，占政府可支配收入比重大，一旦地產(chǎn)行業(yè)受影響，政府財(cái)政收入也必然要受影響。房地產(chǎn)和土地價(jià)格下跌較多，則地方融資平臺(tái)會(huì)有大的風(fēng)險(xiǎn)。”工行江蘇省分行一位副行長(zhǎng)直言不諱。

　　本刊記者霍侃對(duì)此文亦有貢獻(xiàn)

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