地方融資平臺(tái)面臨“高壓”

　　在從高層到監(jiān)管當(dāng)局再到各家銀行的高度關(guān)注下，地方融資平臺(tái)能順利化解風(fēng)險(xiǎn)嗎？

　　□ 本刊記者 張宇哲 馮哲 | 文

　　短短幾個(gè)月間，主要商業(yè)銀行截至2009年底的地方融資平臺(tái)貸款余額的統(tǒng)計(jì)，從5萬(wàn)多億元到6萬(wàn)億元，再到現(xiàn)在的7.38萬(wàn)億元，數(shù)字一次比一次更驚悚。

　　當(dāng)然，這與一些機(jī)構(gòu)10萬(wàn)億元的預(yù)估尚有距離。和財(cái)政部估計(jì)的地方融資平臺(tái)（沒(méi)有項(xiàng)目現(xiàn)金流做支撐、僅靠地方政府擔(dān)保函拿到的貸款）相比，這個(gè)數(shù)據(jù)則屬于大口徑，前者的統(tǒng)計(jì)還有賴(lài)于當(dāng)下監(jiān)管當(dāng)局倒逼銀行“解包還原”的調(diào)查結(jié)果。

　　5月，監(jiān)管當(dāng)局將就融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)整頓向國(guó)務(wù)院做階段性報(bào)告，6月底以前完成對(duì)融資平臺(tái)貸款的自查、整改和保全，7月上報(bào)結(jié)果。

　　地方融資平臺(tái)與房地產(chǎn)泡沫、案件等操作性風(fēng)險(xiǎn)，已經(jīng)成為懸在銀行業(yè)頭上的三把利劍，是銀監(jiān)會(huì)今年的工作重點(diǎn)。前兩者推動(dòng)了去年高速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，也構(gòu)成了中國(guó)當(dāng)下系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的病灶。

　　“不管問(wèn)題有多嚴(yán)重，就是用車(chē)拖也要拖過(guò)來(lái)�！敝�情人士如是轉(zhuǎn)述決策當(dāng)局有關(guān)高層的表態(tài)。

　　4月20日，在銀監(jiān)會(huì)召開(kāi)的2010年二季度經(jīng)濟(jì)金融形勢(shì)分析通報(bào)會(huì)議上，地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題位列首務(wù)，與此前要求各銀行將此類(lèi)貸款“解包還原、逐個(gè)排查”相比，新的一攬子強(qiáng)化措施更為具體。

　　這些措施包括：除保證“4萬(wàn)億”經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃的在建和續(xù)建項(xiàng)目，各銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)嚴(yán)格限制向地方政府融資平臺(tái)下的新項(xiàng)目發(fā)放貸款；在二季度末前做好有關(guān)貸款的重組和保全；要在三季度末前必須做到對(duì)平臺(tái)貸款的準(zhǔn)確五級(jí)分類(lèi)；對(duì)發(fā)生資金挪用、抵押率或本金不足、管理混亂的平臺(tái)貸款，至少下調(diào)一個(gè)等級(jí)，相應(yīng)提足撥備；年內(nèi)完成壞賬核銷(xiāo)，并且賬銷(xiāo)案存，不影響繼續(xù)追討。

　　但也有樂(lè)觀分析認(rèn)為，“已經(jīng)察覺(jué)到的風(fēng)險(xiǎn)將不會(huì)構(gòu)成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)”。融資平臺(tái)貸款重分類(lèi)過(guò)程中將面臨諸多約束條件，涉及監(jiān)管層、銀行及地方政府的博弈，在中央政府的高度重視下，相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)溫和消化的概率較高。

　　保全之難

　　監(jiān)管當(dāng)局的數(shù)字標(biāo)明，2009年9.6萬(wàn)億元的新增貸款中，地方融資平臺(tái)占到了三分之一，即約３萬(wàn)億元，這意味著，接近40%的地方融資平臺(tái)貸款，都是2009年出籠的。

　　一位沿海省份銀監(jiān)局局長(zhǎng)透露，該省今年以來(lái)融資平臺(tái)貸款增量“寥寥無(wú)幾”，目前需解決的是“存量風(fēng)險(xiǎn)”�！瓣P(guān)鍵是對(duì)那些沒(méi)有現(xiàn)金流支撐，靠政府擔(dān)保函拿到的貸款，能否順利重組、保全。說(shuō)白了，能否讓地方政府注入土地和優(yōu)質(zhì)股權(quán)。”

　　事實(shí)上，在2006年，銀監(jiān)會(huì)、央行、財(cái)政部等五部委曾聯(lián)合出臺(tái)文件，禁止打捆貸款，在那份文件中，財(cái)政部表示在擔(dān)保法正式實(shí)施前的地方政府擔(dān)保函是有效的，此后的一律無(wú)效�，F(xiàn)在沒(méi)有跡象標(biāo)明，財(cái)政部會(huì)對(duì)這一輪地方融資平臺(tái)熱中的政府擔(dān)保函“認(rèn)賬”。

　　“我們最擔(dān)心的就是地方安排什么資產(chǎn)優(yōu)先償還。按照2006年五部委發(fā)文規(guī)范打捆貸款的規(guī)定，除了土地和優(yōu)質(zhì)股權(quán)，其他都是無(wú)效資產(chǎn)。”前述商業(yè)銀行人士憂(yōu)慮重重。

　　這部分貸款究竟有多少？現(xiàn)在還沒(méi)有公開(kāi)數(shù)字。“有的單個(gè)省市報(bào)上來(lái)的數(shù)字，此類(lèi)貸款占到一到兩成。”接近監(jiān)管當(dāng)局的人士表示。

　　“我們已經(jīng)開(kāi)始要求地方政府想盡一切辦法注資，包括注入土地、水務(wù)、燃?xì)獾扔鞋F(xiàn)金流的資產(chǎn)�！币晃簧虡I(yè)銀行人士介紹。

　　“希望隨著解包還原，地方融資平臺(tái)的負(fù)債有所透明化�！狈治鋈耸繉�(duì)此指出。銀監(jiān)會(huì)同時(shí)表示鼓勵(lì)銀行和地方政府重新簽訂貸款協(xié)議，加強(qiáng)對(duì)貸款的抵押和擔(dān)保。

　　監(jiān)管當(dāng)局希望，銀行對(duì)借款主體不充分的融資平臺(tái)貸款，要增加新的借款主體，和項(xiàng)目所有者和現(xiàn)金流相掛鉤；對(duì)地方政府提供的法律上實(shí)際無(wú)效的擔(dān)保函，要增加有財(cái)務(wù)實(shí)力的規(guī)范的擔(dān)保人；積極與地方政府協(xié)商，土地、股權(quán)優(yōu)質(zhì)抵押；盡量采用銀團(tuán)貸款的方式，由最大貸款行做牽頭人。

　　地產(chǎn)新政“消力”

　　上海銀監(jiān)會(huì)人士坦承，眼下的房地產(chǎn)新政，也會(huì)直接影響地方融資平臺(tái)：對(duì)那些以賣(mài)地收入為主的地區(qū)，未來(lái)政府的財(cái)政收入可能大幅下降，勢(shì)必對(duì)后續(xù)還款來(lái)源造成壓力。

　　不過(guò)，也有數(shù)據(jù)顯示，這還不會(huì)成為今年的難題。山東銀監(jiān)局調(diào)研情況顯示，今年一季度由于房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)升溫，大部分地方政府的財(cái)政收入仍保持20%以上增幅，一季度地方融資平臺(tái)還款情況尚好，未發(fā)生一筆逾期情況。

　　央行金融市場(chǎng)處分析認(rèn)為，從2012年開(kāi)始，地方政府的償債率將超過(guò)15%。一旦房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)生真正的逆轉(zhuǎn)，地方債務(wù)危機(jī)就將到來(lái)。

　　在前述會(huì)議上，銀監(jiān)會(huì)已經(jīng)表態(tài)，擬上調(diào)土地儲(chǔ)備貸款抵押率。分析人士認(rèn)為，此舉顯示對(duì)土地貸款的調(diào)控底氣“足了起來(lái)”。

　　不過(guò)，有銀行界人士表示，中國(guó)目前經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)仍以投資拉動(dòng)為主，現(xiàn)在中央政府投資已開(kāi)始萎縮，房地產(chǎn)投資卡得較緊，地方基礎(chǔ)設(shè)施投資再卡住，經(jīng)濟(jì)就會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題。他認(rèn)為，考慮到各種約束條件，融資平臺(tái)貸款政策的執(zhí)行最終仍會(huì)和現(xiàn)實(shí)掛鉤，“不可能一刀切，最后很可能大事化小，小事化了�！�

　　一位大型商業(yè)銀行人士表示，“最終結(jié)果要看執(zhí)行力，在執(zhí)行中可能會(huì)打個(gè)折扣�！�

　　他道出了個(gè)中“貓膩”：雖然中國(guó)銀行業(yè)已全面實(shí)行貸款五級(jí)分類(lèi)制度，但可通過(guò)“借新還舊”，借款人可按時(shí)付息，借此改變部分貸款的期限，等于只是將原本已屬不良的貸款劃在關(guān)注類(lèi)，“對(duì)平臺(tái)貸款重新分類(lèi)過(guò)程中，是由銀行自己把握，這個(gè)過(guò)程中會(huì)涉及監(jiān)管層和銀行的博弈�！�

　　艱難的選擇

　　地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)雖已成為中國(guó)銀行業(yè)和宏觀經(jīng)濟(jì)的大隱患，但業(yè)內(nèi)人士均分析稱(chēng)，消解之路艱難。

　　據(jù)國(guó)開(kāi)行測(cè)算，地方融資平臺(tái)平均負(fù)債率在150%，“有的地方甚至高達(dá)400%”，開(kāi)行人士表示。國(guó)際上這一指標(biāo)平均為80%-120%。

　　去年12月，財(cái)政部牽頭制定了一份規(guī)范地方政府融資平臺(tái)債務(wù)管理的文件。由于涉及各方利益較難調(diào)和，財(cái)政部的這一規(guī)范文件一直是“只聞樓梯響、不見(jiàn)人下來(lái)”。

　　據(jù)本刊記者了解，該文件征求意見(jiàn)稿的內(nèi)容包括，從2010年3月1日起“新老劃斷”； 對(duì)地方融資平臺(tái)舉債分類(lèi)管理，對(duì)當(dāng)期項(xiàng)目分類(lèi)為公益類(lèi)項(xiàng)目和經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，公益性項(xiàng)目資金來(lái)源由財(cái)政資金置換；擬將地方政府新增稅收作為融資平臺(tái)貸款的還款來(lái)源等。

　　這份規(guī)范文件幾度修改，廣泛征求發(fā)改委、銀監(jiān)會(huì)、商業(yè)銀行及各省市政府相關(guān)部門(mén)征求意見(jiàn)，尤其招致地方的強(qiáng)烈反彈。

　　“全國(guó)34個(gè)省級(jí)政府中，30個(gè)反對(duì)。”一位接近監(jiān)管當(dāng)局的知情者對(duì)此很無(wú)奈。中西部地區(qū)反對(duì)意見(jiàn)最大，因?yàn)闁|部地區(qū)城鎮(zhèn)化已經(jīng)完成，而中西部剛起步就要打壓，特別是中西部貧窮地區(qū)沒(méi)有那么多賣(mài)地收入，只有稅收，“如果新增稅收都作為平臺(tái)貸款的還款來(lái)源，地方政府還怎么做事？”

　　“地方建設(shè)項(xiàng)目沒(méi)有融資平臺(tái)支持，從銀行一分錢(qián)都拿不到。這個(gè)口子堵了，地方肯定不干。”一位國(guó)開(kāi)行分行人士分析。

　　銀行方面也認(rèn)為時(shí)機(jī)未到，“如果平臺(tái)卡死了，下半年馬上出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)二次探底的風(fēng)險(xiǎn)怎么辦？”一位商業(yè)銀行人士表示，商業(yè)銀行也一致要求延期，“要求給個(gè)消化的過(guò)程�！�

　　發(fā)改委有關(guān)人士則認(rèn)為不應(yīng)“一刀切”。一來(lái)2009年新開(kāi)工項(xiàng)目是歷年最高的一次，一旦大規(guī)模切斷資金供給，可能導(dǎo)致大量項(xiàng)目爛尾；二來(lái)將對(duì)地方政府的應(yīng)收賬款作為項(xiàng)目現(xiàn)金流來(lái)源，有合理之處。

　　事實(shí)上，各方呼吁的根本解決之道相對(duì)清晰，即讓地方政府制定和披露資產(chǎn)負(fù)債表、到市場(chǎng)公開(kāi)發(fā)債，但這受制于預(yù)算法的修改，也需要當(dāng)局從解決中央、地方關(guān)系的角度下定決心，迄今還沒(méi)有進(jìn)展。

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