劉吉運 王長德

　　　2009年以來，在國家刺激經濟復蘇一系列政策牽引下，地方政府依托資源壟斷優勢和政府信用，紛紛建立了眾多的投融資平臺，進行大量債務融資活動,用以進行交通、城建、水利等基礎設施和公共事業項目建設。這一獨特的制度安排，一方面，使得政府能夠以較少的財政資金撬動數倍的信貸資金，鞏固政策導向對銀行盈利驅動的基礎，有利于金融機構配合政府發揮在保增長、擴內需、惠民生等方面的重要作用。另一方面，以各級政府為背景的投融資平臺克服了信貸資金投入與經濟發展需求在數量、渠道、方式等方面對接的難度，能夠便捷地實現信貸資金快速、無障礙地流入政府支持項目，從而迅速貫徹落實中央和地方政府決策意圖，促進各級政府在組織實施重大投資項目建設等方面扮演重要角色，進而提升投資的效果。但是，考量政府投融資平臺數量和融資投資呈現飛速發展趨勢的原因，其可能催生的一些問題也應當引起警惕和關注。正如2010年中國人民銀行工作會議所指出的，要將合理評估和有效防范地方融資平臺信用風險列入今年的主要工作之一。

　　一、德州市政府投融資平臺貸款的基本情況

　　（一）貸款呈現快速增長態勢，但政府投融資平臺項目資金仍表現為趨緊跡象。調查發現，截至2009年12月末，德州市金融機構共向市縣兩級政府投融資平臺提供貸款29.8億元，同比增加19.5億元，增長189.32%。調查顯示,盡管地方政府投融資平臺項目對金融機構形成了較大的吸引力，并產生了銀行信貸的急速擴張，但60%的政府投融資平臺認為目前的“項目資金較為緊張，不能滿足正常項目資金需求”，40%則認為“資金剛好能滿足正常項目資金需求”，資金的緊張局面致使2009年已開工項目投資完成進度放慢，有高達90%的政府投融資平臺2009年已經開工的項目投資完成進度在90%以下。

　　（二）政府投融資平臺貸款相對于一般貸款特點顯著，產業和行業分布單一。主要表現在：一是貸款用途基本為公益性項目，主要用于農村、城市基礎設施和公共事業等非經營性項目或準經營性項目,實現的是本應由公共財政來承擔的建設功能。二是貸款金額大、期限長。由于貸款性質多數為固定資產貸款,或固定資產項目配套流動資金貸款,因此單筆貸款的金額往往較大,期限較長。調查發現，該市政府投融資平臺貸款中項目貸款占比為99.69%，貸款的平均期限為6.17年。三是貸款由地方政府提供或變相提供擔保。調查發現,目前德州市共有政府融資平臺10個,其中,國有資產運營公司1個,投資公司8個,土地儲備中心1個，貸款的擔保方式主要有儲備土地抵押、國有土地使用權抵押、公共事業收費權利質押等，但國有土地使用權出讓收入和公共事業經營收益均屬于地方財政預算外收入，因此，此類貸款實際上是地方政府的一種間接和或有債務。

　　二、政府投融資平臺貸款面臨的風險及問題

　　在當前的經濟形勢下，各地保持經濟較快增長的壓力仍然十分巨大，投資的熱情也空前高漲，以政府信用拉動內需更似責無旁貸，但是，由于地方政府行政管理模式的體制性缺陷和金融機構對地方政府債務風險認識上的偏差,防范信貸發揮“準財政”功能的任務艱巨，處理失當，將可能使金融系統再一次產生信貸風險問題。

　　（一）地方政府大量通過銀行融資，加劇了低成本資金市場的競爭，并可能增加未來貨幣政策調整難度。以地方投融資平臺為載體的政府信用擴張，實際上形成了地方政府的隱性舉債。地方政府在舉債時考慮更多的是政績,較少考慮債務成本問題,風險意識比較淡薄,舉債投資存在一定的沖動性。地方政府投融資平臺貸款超常增長，且單筆授信額度較大并以中長期貸款為主，既對銀行的信貸決策形成干擾和影響，又因銀行配套資金主要帶動的是國有大型企業的中間需求，財政投資主要是基礎設施投資，技術更新投資偏少，從而將在一定程度上擠壓中小企業的融資空間，并對民間投資產生“擠出效應”。

　　（二）政府投融資平臺貸款面臨信用風險的隱蔽性較強，急需稀釋和措施緩解。一方面，地方政府債務具有結構分散、隱蔽性強、透明度差的特點,再加上地方政府往往通過多個融資平臺獲取信貸，形成了“多頭融資，多頭授信”格局，使得商業銀行不能準確掌握其實際負債情況,有效評估其償債能力和信用風險；另一方面，較之企業及其他類型客戶信貸業務，政府投融資平臺貸款在調查資料搜集等方面可能面臨一定的信息不對稱情況，為了增加派生存款和追求效益最大化,銀行往往一次性將全部貸款放出,而對資金使用情況跟蹤監督不到位，等等；均可能引發貸款的違規發放和潛在的信用風險。

　　（三）政府投融資平臺貸款擔保不足，還款來源不穩定。調查發現，在償還銀行信貸資金的來源方面，項目經營收入、政府財政撥款、政府設立的償債基金、土地出讓收入和其他來源分別占償債來源的的25%、35%、10%、15%和15%，還款來源中，財政補貼和土地出讓收入的占比高達50%，表明還款來源受制于宏觀經濟政策和財政收入的波動。

　　三、相關政策建議

　　 （一）加快政府投融資平臺的市場化改革力度。針對目前投融資平臺量多分散，特別是區縣投融資平臺資產規模小、官民合辦性質顯著、市場軟約束存在的問題，按照政府財力、信用等級、盈利能力等進行優化整合，壓縮縣級平臺，加快平臺事業法人制向公司法人制轉型步伐，構建以區市為出資人、縣級政府入股，職責清晰、治理結構完善、規模較大、運作規范、核心競爭力較強的投融資平臺。要借助增加平臺財政預算、發行債券、發行基金等手段，進一步壯大政府投融資平臺的資本金實力。要研究出臺政府投融資平臺適當運用貸款進行權益性投資的配套政策，實行對政府投資項目融資主體逐步實行名單制管理的制度。同時，建立以經營收益、土地增值、資產溢價部分和企業退稅等為主要框架的政府投融資平臺企業風險準備基金。并通過市場化手段，綜合運用市政債券、企業債、企業中期票據，以及拓展項目建設與經營權出讓、資產支持證券、信托產品和私募基金等方式，努力擴容平臺融資渠道，提高政府投融資平臺發展的可持續性。

　　（二）金融機構應增強風險和市場意識，擯棄短期經營思想，強化對政府投融資平臺貸款的信貸管理。在地方政府的投資沖動面前,商業銀行要保持足夠的清醒，加快建立完善長期有效的考核激勵機制，擯棄只注重規模擴張和近期效益的短期經營行為,始終將內部管理和風險控制放在首位。要進一步規范對政府投融資平臺貸款的授信操作，加強對融資平臺貸款還款能力和貸款風險的評估與控制，加強貸款項目現金流測算，根據貸款風險度合理確定貸款利率、期限并提足損失準備，嚴格落實合法、有效的擔保措施，及時跟蹤監控貸款資金的使用情況,防止信貸資金被違規移用,最大限度稀釋項目資金貸款風險度。要立足擴大內需、增加投資這個核心，突出項目擴容、建設提速這個重點，從完善產業鏈條、增強抗御風險能力出發，加大金融創新力度，探索金融支持經濟發展新模式、新途徑，切實發揮功能作用。

　　（三）金融監管部門要加強對地方政府債務風險的監測和研究。人民銀行和銀監部門要牽頭建立協調機制，認真開展地方政府債務的全面調查和涉及金融部門貸款的風險排查,盡可能摸清地方政府債務負擔的現實情況，對當地政府債務鏈及債務規模的真實情況做到心中有數。要積極關注銀行放貸沖動下的風險隱患集聚，及時提醒、指導金融機構堅守風險管理底線，加強市場風險預警，防止金融機構過度競爭和盲目參與，避免信貸資產過度集中而可能引發的系統性風險。要從維護金融系統安全的角度出發，運用聯席會議、金融媒體言論等多種渠道和方式，加大為金融機構代言宣傳力度，形成對政府投融資平臺理性發展的良性制衡。