陳昆才

　　 4月上旬一家中型銀行總行將一封標注有“特急”字樣的文件火速下發至各分行。今年以來，各分行對于總行的特急通知，已司空見慣，從控制貸款增量，到房地產、融資平臺貸款限額，頻繁光臨。

　　 “雞毛信”里面裝著的是該行政府融資平臺貸款“解包還原”工作實施方案，時間緊、任務急。內容包括兩方面，一是4月底前向地方銀監局匯報政府融資平臺貸款梳理情況、風險評估、分類排隊和初步處置方案；二是6月底前完成“解包還原”工作。

　　 這并非個例，多家銀行都迅速搭建一支“開包”隊伍，政府融資平臺貸款“安檢”工作正式拉開序幕。

　　 “開包檢驗”持續到6月，結果不得而知。但目前各銀行均對融資平臺近期貸款質量頗為樂觀，認為不良率上升非常有限。然而，還本付息的高峰尚未來臨，過度依賴土地的償債特征，使貸款維系于未來房價，其潛在長期風險不可忽視。另外，需持續關注的是“解包”后，風險緩釋不充分的貸款補救措施能否跟上，以達到風險敞口全覆蓋？對于地方財政擔保貸款，能否在本屆政府任期內保全資產？地方政府如何做實融資平臺，消除銀行貸款疑慮？

　　 1. “驗身”平臺貸款

　　 “省分行剛下達轄內平臺公司名單，我們二級分行對照此名單逐個梳理（貸款）。”4月13日，一家大型銀行市分行人士告訴記者，在此之前，該行已經做過一輪梳理，主要目的是確認平臺企業的身份，因為融資平臺沒有明確的概念。

　　 “我們的文件通知已經下發，按照銀監會指出的三類來梳理。”4月15日，某地方銀行公司部人士說。

　　 三類貸款分別為：第一類，對于具有穩定充足的現金流和第一還款來源、經濟可持續、抵質押品完備且手續齊全的項目，可按商業化原則繼續支持。 第二類，對于缺乏第一還款來源、現金流不足的其他項目，應積極落實第二還款來源，確保還款有保障。第三類，對不符合相關規定投向產能過剩行業、違規挪用或資金閑置的貸款，以及地方政府決定關閉的平臺公司，要落實債權，采取多種措施盡早回收。

　　 “我們行的情況是第二、第三類占比很少。對于第二類，省分行已拿出處理預案。”前述大行市分行人士說。

　　 銀行人士建議，在第二類中，以地方財政擔保的貸款應盡可能在本屆政府任期內保全資產。對于涉及兩家以上銀行的地方融資平臺公司貸款，可以風險敞口較大者為主，組織債權行管理小組或修改為銀團貸款模式予以管理。

　　 去年四季度，部分地方銀監局已開展過“解包”梳理工作。當時重點關注兩類貸款，一是原來打捆或轉手的貸款，需要落實資金的去向；二是借貸關系不在建設項目的貸款。

　　 對兩類貸款完成評估分類后，分別采取了規范、暫停、取消、回收等處理措施。

　　 在劃定存量貸款“身份”的同時，嚴控新增融資平臺貸款，已成為行業主流。

　　 “一方面，我們對去年的貸款重新進行全面檢查，二是對于今年的新增部分，要嚴格控制，特別是嚴禁發放沒有指定用途、籠統發放的政府融資平臺貸款。”3月30日，交通銀行行長牛錫明對記者表示。

　　 4月13日，一位地方銀監局官員表示，其在前期調研時也發現，“純融資功能的平臺企業，銀行都不對其發放貸款了”。

　　 國信證券在2月3日的一份分析報告中稱，中行目前的政府融資平臺貸款政策是對非重點省市該類貸款規模不再新增，即使出現遷徙，也不能新增；對重點省市則保持增長。

　　 目前，風險限額管理已成為銀行業的一個普遍做法。“全行有一個融資平臺貸款限額，據此再下發地區限額。這樣分行自然就會調整，適時退出一些平臺企業。”上述地方銀行公司部人士稱。

　　 2. 風險緩釋“硬骨頭”

　　 “原來單純依靠財政擔保的融資平臺貸款，想辦法落實其他有效的擔保抵押方式，及還款安排，這是目前最重頭的工作。”4月14日，一位地方銀監局人士直言。

　　 而有多少政府融資平臺貸款處于“裸奔”狀態，目前還不得而知。前述銀行人士稱，監管部門已發現融資平臺貸款項目包打開之后，有些項目存在沒有現金流、自有資金不到位、擔保措施不實等情形。

　　 據其介紹，融資平臺企業存在的“裸奔”風險隱患，主要包括城建項目大部分為公益性的非經營項目，需要通過政府財政補貼或提供政策優惠維持其正常運營，償債能力不容樂觀；一些貸款以“政府信用”為依托，很多是地方政府的隱形擔保，貸款擔保難以落實。

　　 3月11日，中金公司發布研究報告稱，30%-40%的（地方政府融資平臺）貸款項目能依靠自身現金流償還貸款本息；“我們估計大約60%-70%的貸款需要土地開發權、地方政府財政安排等第二還款來源的安排”。

　　 從已經公布年報的上市銀行來看，鮮有銀行披露抵質押及擔保類融資平臺貸款的占比。只有少數券商的調研報告提到，交通銀行抵質押和擔保類政府融資平臺貸款占70%，信用類貸款占30%；民生銀行融資平臺相關貸款的抵押率為60%至70%。

　　 “純財政擔保的貸款占比不是很大，我們調研時發現，有銀行是兩套風險緩釋措施，一是財政擔保承諾，二是土地抵押、政府協調的其他國企擔保、收費權質押等。”前述地方銀監局人士說，但各行之間風險緩釋的充分程度是不均衡的。

　　 一位中小銀行授信審批人士曾告訴記者，抵押品的好壞也分先來后到，2008年底至2009年一季度，大行率先行動，在攬得優質平臺企業客戶的同時，也獲得優質的土地作為貸款抵押物。而后介入的銀行，則拿不到好的抵質押或擔保措施。

　　 值得注意的是，融資平臺手中可以用來作為抵質押的資產并不豐厚。2009年上半年，有關部門對融資平臺的統計顯示，地方政府以財政撥款、土地劃撥、股權劃撥等形式出資占比約20%，其余籌資則主要是依靠銀行貸款。

　　 上述結論得到銀行人士的認同。“從我們了解的情況看，有些抵押也是形式上的。有些融資平臺在注冊時，現金比例很小，大部分是政府劃撥的資產，其中國有股權類資產也很少。”一位中小銀行相關人士直言，該行的分支行曾發現，有些融資平臺的抵押資產甚至包括政府機關、法院、檢察院的辦公大樓；“這些抵押品沒有實質作用，如果貸款出問題，銀行處置了這些政府資產，公務員去哪里上班呢！”

　　 “我們當地有一個平臺企業，就十幾個人，去年從銀行貸款20多億元，今年還有一半趴在銀行賬上。”3月中旬，東部某市政府人士告訴記者，如果不趁去年的大好時機“撈一票”，此類融資平臺很難獲得信貸支持，所以現在他們雖然犧牲利息支出，但也樂意。

　　 不過，面對風險緩釋不充分的“硬骨頭”，銀行必須啃下來。

　　 前述大行市分行人士稱，在開展“解包還原”時，該行要求力爭做到風險敞口全覆蓋。就是說每1塊錢的貸款，就要有等值于1塊錢的抵押品或擔保，還不能是財政兜底的安慰函式擔保。

　　 這并非易事，“比較難處理的是，存在互保的融資平臺，貸款全是財政托底的，雖然是針對單個項目，但都是道路建設、城投等公益性項目。落實抵押比較困難，但此類平臺企業也比較少，我們也只接觸到一戶。”上述大行市分行人士續稱。

　　 在采訪過程中，有些銀行人士稱，在分類處置的過程中，不可避免的涉及到貸款退出等問題。對此，他們擔憂地方政府是否配合。

　　 “要看各地具體情況，我們調研了省內兩個城市，去年底銀行已著手，大部分完成了抵押擔保措施的補充工作。”前述地方銀監局人士稱，“沒有抵押擔保措施的，正在做工作，地方政府也很支持。有的市政府認真對待，專門成立工作班子，幫助銀行協調，各方配合得挺不錯”。

　　 3.地方政府“做實”之策

　　 眼下各級政府忙于“做實”融資平臺，否則不僅“out”了，還可能在信貸大潮中半路出局。

　　 “各地正在緊鑼密鼓的做兩件事情，一是清理純融資性質的平臺企業，也即三五個人向銀行舉債，由地方財政安排還款，將來要被清理掉。二是不能馬上清理的平臺公司，需做實，注入資金、土地或其他資產，但這項工作不是一蹴而就的。”上述地方銀監局人士說。

　　 本報記者在采訪中獲知，蘇中某地級市的融資平臺正在謀求一些變化。其一，融資主體的變化，采用BT模式（Build—Transfer，即“建設--移交”，乃是政府利用非政府資金進行基礎非經營性設施建設項目的一種融資模式），開展城鄉一體化等相關項目建設。

　　 其二，爭取地方政府債的份額，在該省的中央代發地方債的額度中，爭取一些，以逐步壓縮商業性貸款，目前已進入審批程序。

　　 其三，做大、做好主體性的平臺公司，其他城投項目掛靠進來，作為子公司。地方政府向其注入優質資產，如土地等，以保證平臺公司有足夠抵押物，同時項目審批權集中，由主體平臺公司統一實施，子公司的融資則逐步清理。在貸款時，銀行針對具體項目進行審批，專設賬戶，資金封閉運行。

　　 做大、做實融資平臺正成為主流。2009年，天津市加強政府投融資平臺管理，整合項目、整合資源、整合公司，將155家公司整合重組為86家公司，由此提高基礎設施建設、投資融資和風險防范能力。

　　 3月14日，國金證券出具的調研報告稱，某市最大城投公司在其2010年的工作目標中表示，要降低資產負債率，措施包括積極爭取政府和多方支持，采取注入優質資產、招商引資、出售轉讓、股權社會化等多種形式實現投資主體的多元化，降低企業負債。

　　 重慶市的八大投融資平臺，為各地政府融資平臺樹立了榜樣。而對于“做實”之策，重慶市市長黃奇帆曾提出“五大注資”。

　　 一是國債注入，將中央政府定期發行基礎設施建設國債，重慶市政府每年獲得數目為40-50億元人民幣，作為資本或股本配給投資集團。二是規費注入，將路橋費、養路費、部分城維費等作為財政轉向分別歸口注入各集團公司。三是土地儲備收益權注入，賦予部分投資集團土地儲備職能，將土地增值部分作為對投資集團的資本金注入。四是存量資產注入，將過去幾十年形成的上百億元存量資產，比如路橋、隧道、水廠等等，劃撥給各有關投資集團，成為投資集團的固定資產。五是稅收返還，通過對基礎設施、公共設施投資實施施工營業稅等方面的優惠或稅收，作為資本金返還給投資集團。

　　 實際上，近年來，做大、做實平臺公司的案例，不勝枚舉。比如，江蘇交通控股有限公司（下稱“江蘇交控”）1993年成立時的注冊資本僅為1億元，目前已增至168億元。

　　 回顧江蘇交控的做大之路，正是一個不斷注入資產的過程。其一，授權持有江蘇寧滬高速公路股份有限公司國有股27.79 億股和江蘇揚子大橋股份有限公司國有股13.29 億股，以及持有江蘇交通建設集團有限公司國有資本1.6 億元。其二，吸收合并江蘇交通產業集團有限公司，后者的債權、債務、對外擔保等均由合并后的江蘇交通控股有限公司承繼，全資及控股子公司成建制劃轉至合并后的江蘇交控。其三，重組江蘇省鐵路有限責任公司和江蘇航空產業集團有限責任公司，受讓江蘇省鐵路建設辦公室持有的江蘇省鐵路有限責任公司全部股權，重組后的江蘇航空產業集團有限責任公司成為江蘇交控的全資子公司。

　　 4. 債務風險“遠慮”

　　 “人無遠慮，必有近憂”，但融資平臺貸款似乎恰好相反。

　　 2月3日，在與中國銀行深圳分行公司業務部有關負責人交流之后，國信證券分析師表示，融資平臺貸款暫無近憂，但有遠慮。

　　 “調研顯示，融資平臺的還款都很正常，目前有些貸款已還了兩年，沒有出現違約現象。最近一個季度到期的貸款，也都按期償還。有一個縣，幾千萬到期后全部償還。”前述地方銀監局人士說。他認為，外界對于融資平臺風險的擔憂有夸大的成分。

　　 3月14日，國金證券分析師在調研了一些地方城投公司和地方銀行之后指出，“黑箱”特點導致市場對融資平臺貸款問題過度聚焦在負面因素上，“實際情況并沒有那么恐怖，應該更為客觀地來看待這個問題”。

　　 陸續公布的上市銀行年報，也用數據回應市場擔憂。截至2009年末，工、建、中、交四大行政府融資平臺貸款的不良率分別為0.03%、0.14%、0.07%和0.05%，不良貸款合計不足15億元。

　　 某上市銀行內部的統計數據顯示，目前在全部融資平臺貸款中，即層次偏低、抵押擔保措施未完全落實、當地政府財力偏弱等，占比低于5%。

　　 但“遠慮”是客觀存在的。3月11日，中金公司研究員表示，（地方政府融資平臺貸款）潛在風險在2012年將開始逐漸顯現，但風險大小取決于經濟增速、房地產市場的發展和中央政府轉移支付力度。該研究員給出的風險提示為“房地產市場調整超過預期”。

　　 據中金公司測算，融資平臺貸款余額將在目前7.2萬億的基礎上進一步上升，直到2011年達到峰值，為9.8萬億；之后逐步回落，2014年為4.9萬億，接近于2008年底的水平。

　　 由于從2012年起償還本金的金額顯著上升，2013年達到峰值，為2.3萬億；地方政府償債率（地方融資平臺貸款償還本息金額/當年地方政府可用收入）將從2009年的12.0%繼續逐年上升，至2012年將突破20%的警戒線，為26.6%，之后緩慢回落但繼續保持在20%以上，直至2014年下降為19.5%，回落到20%的警戒線以下。

　　 而市場更為擔憂的則是區縣級融資平臺貸款的資產質量。

　　 某大型銀行內部統計顯示，地方政府平均負債水平（政府負債/地方財政收入）約為60%；其中，省級政府平均負債水平約40%、地市級65%、縣級約80%；層級越低，政府負債水平越高，個別地方負債水平超過400%。

　　 據報道，在全部融資平臺貸款余額中，縣級平臺占比約為25%。國金證券援引浦發銀行的內部分析稱，縣級及以下融資平臺貸款中的20%風險較高。

　　 即便是天津、重慶這樣的樣本城市，區縣財政發展不均衡，部分區縣財政比較困難，也成為防范財政風險的重點。如重慶財政部門表示，建立區縣政府性債務統計評價預警體系，動態監控債務風險。

　　 “縣級平臺公司的負債情況和償債能力更加令人擔憂。要知道，國有銀行改制前的兩次不良貸款處置，很大部分就出現在縣域分支機構。”一位銀行人士直言。

　　 不過，中金公司研究員認為，地方政府融資平臺貸款雖然存在潛在風險，但并不會演化成大規模的壞賬；大部分項目是能夠償還貸款利息的，而銀行體系較低的貸存比使得本金的償還并不迫切；只要融資平臺資金鏈不發生斷裂，能夠在經濟發展發中動態化解風險。

　　 5. 土地之外的償債渠道

　　 多位券商分析師均指出，房價或將成為影響融資平臺貸款質量的重要因素之一。

　　 前述中金公司研究員表示，房地產市場相關收入是地方政府可用收入增長的關鍵，地方政府性基金收入中的國有土地使用權出讓收入和地方本級收入中的房地產相關稅收合計占地方政府可用收入約四分之一。

　　 今年兩會，重慶團提交的《關于規范地方政府融資平臺的建議》指出，當前地方政府融資平臺存在較多風險。其中之一是，這些投融資公司償債渠道過分單一依賴土地。這份建議稱，融資平臺公司償債來源大多是建立在土地價格上漲預期基礎之上，但如果地價下跌，土地出讓困難，還款就會發生困難，地方政府就必須動用其他方式來償還貸款。

　　 經過調研，國金證券分析師認為6萬億融資平臺貸款中的75%與土地掛鉤，剩下25%是僅靠財政兜底的。

　　 “土地一級開發成本與土地拍賣價格間的差距是巨大的，銀行能夠容忍資本金不足、企業虛高項目貸款需求，與這不無關系。”該分析師稱。

　　 前述國信證券分析師表示，政府融資平臺貸款大多為中長期貸款，（銀行）認為這類貸款質量最大的影響因素，第一是房價，主要由于地方政府的主要收入來源為土地出讓金，如果房地產持續一年以上的低迷和下滑，就會有負面影響，若房價能基本維持，則一年半內出現問題的可能性較小；第二是政府官員的變化。

　　 中金公司測算的融資平臺貸款峰值為2011年底的9.8萬億元，而2009年全國土地出讓收入錄得14239.7億元，同比猛增43%。所以，即便2009年的好光景繼續，各級政府再賣上7年的地，所獲得的收入也僅能覆蓋9.8萬億融資平臺貸款的本金。所以，后一任的政府必將承接前一任的傳統——平整土地，推出土地。

　　 雖然國金證券分析師認為，土地市場崩潰，土地拍賣長久停滯，乃是政府平臺公司出現系統性風險的前提之一，但這與經濟周期波動相關。他們認為，“目前城市化率僅僅40%多，一般城市化率60%之前都是土地市場快速發展的，平臺公司和銀行都仍然對土地市場樂觀”。

　　 即便地價預期樂觀，嚴控新增融資平臺貸款亦是當下“亡羊補牢”首選之策。

　　 “銀行和平臺公司都認為現在的規模余額下還是可以，但如果再來一次去年這樣的規模增長，滾動下去就很容易發生鍋蓋蓋不過來的情況。”上述國金證券分析師稱。

　　 在中金公司開出的“藥方”中，短期內，融資平臺貸款風險的化解主要包括：其一，限制相關貸款的新增規模，加緊制定指引來規范新增貸款的投放，這主要包括報批手續、環評結果、用地審批、項目資本金、擔保落實情況、土地及固定資產等抵（質）押品以及貸款承諾等方面。

　　 其二，對現有融資平臺實施分類管理。現金流量良好的融資平臺可以引入民營資本，公益項目為主、現金流不足的融資平臺需要落實或加強第二還款來源，提前進行貸款重組。而當前的“解包還原”與之暗合。

　　 “長遠來看，地方政府融資平臺貸款風險的化解取決于經濟增長過程中財稅體制和投融資體制的改革。”中金公司研究員直言。

　　 他認為，一是調整現行分稅制或加大轉移支付比例。1994年分稅制改革后，中央和地方的事權和財權的分配出現了事實上的事權的重心下移而財權的重心上移，從而導致了地方政府事權和財權的不對等。在中國城市化加快發展階段，地方基礎設施建設投入較大，從而導致大部分地方政府財力遠遠無法滿足龐大的資金需求，唯有尋求外部融資。應在轉變政府職能的基礎上，調整現行分稅制，或者加大中央轉移支付力度，平衡地方政府事權和財權，降低地方政府對外融資的依賴性。

　　 二是加快市政債券市場的規范發展。一直以來，我國對地方政府舉債采取了相當謹慎的態度。按照現行預算法的規定，地方政府不得發行地方政府債券。但對于地方的融資需求，正確的思路是“開正門”，改進地方政府融資的渠道，加快市政債券市場的規范發展，從以融資平臺為主逐漸過渡到市政債券為主，從而加強監督，增強透明度。

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