記者從央行和中國社科院的聯(lián)合調(diào)研團(tuán)隊獲悉，經(jīng)過幾次摸底調(diào)研后，決策層對地方融資平臺的態(tài)度逐步明晰，那些運作比較規(guī)范的地方融資平臺，將會繼續(xù)得到政策支持，調(diào)研下來，天津模式比較受認(rèn)可。

　　從“城投公司”到“特定目的公司”

　　一個新的稱謂，正在替代目前的“城投公司”。

　　記者從天津市發(fā)改委了解到，當(dāng)?shù)乇O(jiān)管機構(gòu)正在用“特定目的公司”取代城投公司的提法。根據(jù)其對投融資平臺的新定義，“特定目的公司”是指以政府出資和資源為基礎(chǔ)，以市場化方式運作，承擔(dān)城鄉(xiāng)和經(jīng)濟(jì)功能區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)建設(shè)任務(wù)的公司。

　　這一概念的涵蓋面，除包括現(xiàn)有的城市投資公司、以及各經(jīng)濟(jì)功能區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)開發(fā)公司之外，還包括土地整理公司(中心)和其他各類由政府出資的建設(shè)開發(fā)公司。

　　根據(jù)天津市銀監(jiān)局的統(tǒng)計，去年末天津地區(qū)共有融資平臺221家，6月末的貸款余額約3800億元。

　　地方政府希望，通過對現(xiàn)有融資平臺的全新闡釋與全面整合，最終實現(xiàn)各區(qū)縣只設(shè)定一家土地整理公司、一家城投公司。

　　2004年方才起步的天津融資平臺，似乎更多學(xué)習(xí)了重慶模式。目前除了市級“八大投”之外，重慶市下面每個區(qū)縣僅有1-2家投資平臺。

　　“這個概念的提出，是希望政府出資的各類投資公司在整合的過程中，加大對經(jīng)營性項目的轉(zhuǎn)化，并建立規(guī)范的信用評級制度和貸款評估制度。”天津市發(fā)改委財金處的一名官員對記者表示。

　　為了促進(jìn)對“特定目的公司”的管理，天津市政府、市發(fā)改委、市金融辦和市財政局最近均密集出臺了一系列新規(guī)定。

　　根據(jù)運作項目的不同，“特定目的公司”分為非經(jīng)營性、準(zhǔn)經(jīng)營性和經(jīng)營性三類。

　　非經(jīng)營性項目，是指項目本身沒有經(jīng)營性收入，但納入市年度建設(shè)投資計劃的基礎(chǔ)設(shè)施項目，主要包括城市路橋、河道改造、環(huán)境治理和綠化等項目。

　　準(zhǔn)經(jīng)營性項目，則指具有較強公益性、同時具有一定可經(jīng)營成分，但自身收入難以平衡投入的項目，主要包括地鐵、城市綜合開發(fā)等項目。

　　而經(jīng)營性項目，是指企業(yè)根據(jù)自身可持續(xù)發(fā)展和市場的需要自行組織經(jīng)營的與城市基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)的項目，如高速公路等。

　　“區(qū)別非經(jīng)營性項目和準(zhǔn)經(jīng)營性項目、經(jīng)營性項目，主要是規(guī)范資金籌集來源，從而分類構(gòu)建風(fēng)險管控系統(tǒng)。”據(jù)該市發(fā)改委的上述人士說，非經(jīng)營性項目的建設(shè)資金來源于財政撥款，準(zhǔn)經(jīng)營性項目資金則由建設(shè)交通部門和財政局配合安排，而經(jīng)營性項目則由特定目的公司自行籌措。

　　根據(jù)由發(fā)改委下發(fā)的《天津市特定目的公司投資項目管理暫行辦法》規(guī)定，特定項目公司項目投資計劃要遵循“借用管還”的原則，量入為出。

　　“今后無明確現(xiàn)金流收益保障的純公益性項目，如城市美化或環(huán)保，將很難通過經(jīng)營性投融資平臺進(jìn)行貸款融資。”上述人士表示，今后的項目投資計劃，將會首先強調(diào)第一還款來源。

　　一位近期赴天津調(diào)研投融資平臺的研究人士認(rèn)為，當(dāng)?shù)乇O(jiān)管機構(gòu)提出“特定目的公司”的概念和分類，是意圖與當(dāng)下各地的“混合型政府融資平臺”加以區(qū)分。

　　“目前各地城投公司所經(jīng)營的項目，很多是難以有明確現(xiàn)金流收益的公益性項目。”這位人士表示，天津意圖從項目的盈利性質(zhì)進(jìn)行分類，從而分別確定資金來源和運作方式。

　　記者了解到，該市政府希望通過加大“特定目的公司”向經(jīng)營性項目的轉(zhuǎn)化，引入更多的社會資金。不過從目前的市場反應(yīng)來看，由于經(jīng)營性特定目的公司的項目大多產(chǎn)生現(xiàn)金流的速率較慢、回報周期較長，因此社會資金的參與熱情還比較低。

　　分類處置

　　鑒于地方融資平臺可能帶來的財政風(fēng)險和系統(tǒng)性金融風(fēng)險，最近銀監(jiān)會和財政部再度發(fā)文，進(jìn)一步完善對政府融資平臺的監(jiān)控措施。

　　銀監(jiān)會內(nèi)部發(fā)文要求，對政府融資平臺貸款要實行分類處置：對于具有穩(wěn)定重組現(xiàn)金流和第一還款來源、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)、抵(質(zhì))押品完備且手續(xù)齊全的第一類項目，可按商業(yè)化原則繼續(xù)支持。

　　對于缺乏第一還款來源、現(xiàn)金流不足的第二類項目，應(yīng)落實第二還款來源，確保還款有保障；而針對不符合相關(guān)規(guī)定投向產(chǎn)能過剩行業(yè)、違規(guī)挪用或資金閑置的貸款，要采取多種措施盡早收回。

　　而根據(jù)4月6日財政部下發(fā)的《關(guān)于地方財政部門積極做好融資性擔(dān)保業(yè)務(wù)相關(guān)管理工作的意見》，繼財政擔(dān)保被叫停、地方人大出具的擔(dān)保函也被宣告無效之后，地方政策性擔(dān)保公司又成為中央部委新的監(jiān)控對象。

　　隨著緊縮政策的步步下達(dá)，長期依靠債務(wù)融資工具的地方政府感受到了壓力。

　　一位地方發(fā)改委的人士告訴記者，目前對于地方政府和項目公司來說，最頭疼的事情是如何找到接續(xù)資金，而不至于使地方融資平臺的資金鏈面臨斷裂的危險，否則將導(dǎo)致地方項目出現(xiàn)“斷尾”工程。

　　“大多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施項目都使用長期債務(wù)融資工具。”中國社科院金融所高級研究員安國俊表示，“一般而言，順暢的融資渠道保障，以及持續(xù)的地方財政支持，是地方融資平臺運營的兩個基礎(chǔ)。”

　　國家發(fā)改委財金司司長徐林此前亦在公開發(fā)表的一篇文章中表示，要避免將地方投融資平臺的融資風(fēng)險不合理放大的傾向和做法。

　　徐林認(rèn)為，地方投融資平臺的債務(wù)風(fēng)險需要警惕，但要注意防止“矯枉過正”。“如果地方投融資平臺正常運營的資金鏈斷裂，將導(dǎo)致潛在風(fēng)險的顯性化。”

　　不過，國家發(fā)改委亦強調(diào)，在防止政策調(diào)整“矯枉過正”的同時，地方融資平臺必須自行想辦法解決債務(wù)風(fēng)險和財政擔(dān)保問題，否則，調(diào)控潮必將源源不斷。

　　“就全國而言，現(xiàn)在的問題主要是縣級融資平臺膨脹得太快。”安國俊表示，縣級融資平臺及其擔(dān)保方(地方政府)的長期還款能力非常值得擔(dān)憂。考慮到本來就說不清道不明的基層政府隱形債務(wù)，使得相關(guān)監(jiān)管方的擔(dān)憂更為加深。

　　地方融資平臺的還款能力和當(dāng)?shù)氐呢斦�實力息息相關(guān)。記者采訪的財政領(lǐng)域?qū)＜移毡檎J(rèn)為，地方投融資平臺在經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)的沿海或主要城市尚有一定的設(shè)立基礎(chǔ)，但財政情況普遍欠佳的縣區(qū)基層政府則會集聚起高度風(fēng)險。

　　前述地方發(fā)改委官員表示，相對來說，發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和財政增長能力較強、負(fù)債水平相對較低，適當(dāng)?shù)恼�府信用支持不會�?dǎo)致實質(zhì)性風(fēng)險；而一些地方通過投融資平臺實施基礎(chǔ)設(shè)施項目，帶動周邊土地增值，使項目公司具有較好的償債前景。

　　“在各方關(guān)注地方融資平臺風(fēng)險、加大防控的情況下，天津和重慶等地正在尋找一種機制，使得平臺債務(wù)償付和政府財政能隔離開來，設(shè)立一道政府和企業(yè)之間的債務(wù)風(fēng)險防火墻。”中國社科院中國經(jīng)濟(jì)評價中心主任劉煜輝表示。

　　不過，天津或重慶的風(fēng)險管控和籌資多元化模式，能否得到推廣，尚存疑問。

　　“這兩座直轄市的要素市場發(fā)育、融資平臺的行政層級、經(jīng)濟(jì)區(qū)位的優(yōu)勢，都是很多地區(qū)所不能比擬的。”劉煜輝認(rèn)為。

　　地方融資平臺格局求變

　　隨著調(diào)控政策的下達(dá)和地方整合措施的實行，地方政府投融資平臺的格局正在悄然發(fā)生變化。

　　記者從湖北省國資委了解到，繼專注武漢城市圈項目投資的湖北省聯(lián)合發(fā)展投資有限公司及鄂西生態(tài)文化旅游圈投資有限公司先后成立之后，該省還將加快組建三大國有投融資平臺，分別為長江產(chǎn)業(yè)投資公司、湖北省能源投資公司和湖北省交通投資公司，以服務(wù)于湖北“兩圈一帶”的全面發(fā)展戰(zhàn)略。

　　這與該省此前推出的12萬億投資重大項目庫息息相關(guān)。與此同時，記者得知，一些得不到有效籌資來源、融資規(guī)模受限的低層級融資平臺將面臨退出或被處置。

　　“盡管能否全面推廣尚存疑問，但天津?qū)⑷谫Y平臺進(jìn)行分類監(jiān)管的原則完全可以適用于其他地方。”劉煜輝表示，就是要使償付本身和財政能夠區(qū)隔開來，如此就是一個正常的企業(yè)獨立市場主體的融資行為。

　　目前地方融資平臺的主要風(fēng)險，正是由于政府為籌集資金而發(fā)起不少用于非經(jīng)營性、準(zhǔn)經(jīng)營性項目，這些項目缺乏良好的經(jīng)濟(jì)效益，有的項目經(jīng)營期限內(nèi)產(chǎn)生的現(xiàn)金流甚至不能覆蓋貸款本息，第一還款來源存在嚴(yán)重不足，還貸只能依賴各級政府財政統(tǒng)籌安排。

　　記者獲得的一份由銀信聯(lián)作出的《2010年地方政府融資平臺調(diào)研報告》表明，未來兩年，新增的地方融資平臺貸款主要包括“老項目后續(xù)融資”和“新項目融資”兩部分。

　　老項目后續(xù)融資主要是指地方融資平臺貸款多為中長期的基建類貸款，其建設(shè)周期通常長達(dá)2-3年，因此在隨后兩年有進(jìn)一步的融資需求；根據(jù)其測算，未來兩年的新老項目貸款占比國有商業(yè)銀行為二八開，股份制銀行三七開；平均而言，新老項目融資占比約為23∶77。

　　而中金公司的測算表明，融資平臺貸款余額將在目前7.2萬億的基礎(chǔ)上進(jìn)一步上升，直到2011年達(dá)到峰值，為9.8萬億。之后逐步回落，2014年為4.9萬億，接近于2008年底的水平。

　　“未來兩年的政府財政還款能力非常關(guān)鍵。”報告研究者指出，即便假定地方政府可用收入增長較為穩(wěn)定、2009-2015年復(fù)合增長率為10%的情形下，地方政府償債率也將從2009年的12.0%繼續(xù)逐年上升，至2012年將突破20%的警戒線，為26.6%。

　　該報告指出，地方政府融資平臺貸款雖然存在潛在風(fēng)險，但大部分項目是能夠償還貸款利息的，而銀行體系較低的貸存比使得本金的償還并不迫切。只要融資平臺資金鏈不發(fā)生斷裂，是能夠在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中動態(tài)化解風(fēng)險的。

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