城投之“火”

　　吳紅纓

　　當(dāng)前中國地方政府投融資平臺負債總量之大，已令各方擔(dān)憂其將威脅到經(jīng)濟安全。

　　據(jù)財政部財政科學(xué)研究所的估算，目前我國地方投融資平臺負債超過6萬億元，約相當(dāng)于GDP的16.5%。而2008年初，全國各級地方政府投融資平臺的負債總額約為l萬多億元。

　　2010年伊始，決策層已將清理、整頓、規(guī)范地方融資平臺納入議事日程。國務(wù)院《政府工作報告》稱，將“更好地發(fā)揮財政政策在擴大內(nèi)需中的作用，盡快制定規(guī)范地方融資平臺的措施，防范潛在財政風(fēng)險”。

　　據(jù)了解，目前財政部正在牽頭制定一份旨在規(guī)范地方政府融資平臺的文件。

　　以重慶為例，自2002年來，在市長黃奇帆的操刀下，已成功組建了市級八大集團，突破了該市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投融資的瓶頸。

　　重慶城市建設(shè)投資公司董事長華渝生認為，在當(dāng)前財稅體制下，城投類公司的存在有其合理性，關(guān)鍵在于這些公司必須厘清與政府的關(guān)系，成為真正的市場主體，并在財政體系之外建立起確保資金平衡的良性循環(huán)體制。

　　一份建議書

　　有關(guān)方面初步統(tǒng)計，目前全國共有各級政府投融資平臺3800多家，其中70%以上為縣區(qū)級平臺公司。各地投融資平臺的大量涌現(xiàn)，拓寬了地方政府的投融資渠道，但另一方面，這類公司運作的不規(guī)范，潛伏著巨大的風(fēng)險。

　　“這種風(fēng)險甚至成為將金融風(fēng)險與財政風(fēng)險進行捆綁的一個主要渠道，規(guī)范地方政府融資平臺已非常迫切。”一位來自重慶的官員認為。

　　以重慶為例，區(qū)縣級政府組建政府投融資存在普遍缺陷——這一議題在兩會期間受到重慶團的廣泛關(guān)注。

　　重慶團提交大會《關(guān)于規(guī)范地方政府融資平臺的建議》顯示，過去投融資平臺只集中于省一級，至多到地級市，現(xiàn)在，大部分縣級市甚至區(qū)縣也都設(shè)立了投融資平臺，許多地方一級政府甚至擁有十來家至幾十家各類投融資平臺。

　　建議稱，當(dāng)前地方政府融資平臺存在很多風(fēng)險。

　　一是財務(wù)狀況不如人意。一些投融資平臺中存在著資本金不足或資本金不實以及抽逃資本金的現(xiàn)象，一些地方政府甚至采取各種變通手法向平臺注入不實資產(chǎn)“濫竽充數(shù)”。另一方面，全國投融資平臺的總體負債水平都相當(dāng)高，負債率普遍超過80%或者更高。

　　二是治理結(jié)構(gòu)不健全，尤其投融資平臺高管官員居多，這些官員缺乏必要的企業(yè)經(jīng)營管理經(jīng)驗及風(fēng)險防范常識，易導(dǎo)致投資決策的失誤。

　　三是這些投融資公司償債渠道過分單一的依賴土地。建議稱，這些公司償債來源大多是建立在土地價格上漲預(yù)期基礎(chǔ)之上，但如果地價下跌，土地出讓困難，還款就會發(fā)生困難，地方政府就必須動用其他方式來償還貸款。

　　銀行對融資平臺的涌現(xiàn)地間接的推波助瀾。據(jù)重慶的這份建議，以前給投融資平臺貸款的主要是國家開發(fā)銀行，是地方政府求銀行，屬于“貸方市場”，而現(xiàn)在，尤其是2008年底以來，各家商業(yè)銀行蜂擁而至，在一些地區(qū)甚至出現(xiàn)了競相給投融資平臺發(fā)放貸款的局面，變成了銀行求地方政府。

　　由于商業(yè)銀行之間出現(xiàn)了競爭性放貸的局面，導(dǎo)致貸款條件不斷放松。

　　建議認為，應(yīng)加強中央對地方債務(wù)的監(jiān)控，建立并完善地方債務(wù)風(fēng)險預(yù)警體系，其中國家金融監(jiān)管部門應(yīng)把政府融資平臺納入監(jiān)控觀察范圍。

　　載體還是債體

　　全國各大城市的政府投融平臺，也被稱為城投公司，起源于1991年。當(dāng)時，國務(wù)院進行新一輪政府投融資體制改革，要求地方政府不再直接負責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而是將此類建設(shè)活動公司化。

　　華渝生稱，過去地方政府進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，采取的“指揮部”式管理方式，比如重慶要建大橋，就成立一個項目指揮部，由地方財政局、建委分管負責(zé)人領(lǐng)導(dǎo)。項目建成后，指揮部也撤銷。

　　這個體制的弊端在于，因指揮部不是法人，不對項目終身負責(zé)，同時這是一個草臺班子，不利于控制投資，常出現(xiàn)超預(yù)算。

　　世行在2007年所做的《關(guān)于中國重慶投資集團的投融資技術(shù)援助報告》中，對中國政府城投類公司涌起的原因還表述道：1994年財政改革以稅收和收入分配制度取代包干制度，前者降低了地方政府分享財政總收入的份額，而支出責(zé)任卻沒有發(fā)生變化；此外，1994年以來，《預(yù)算法》出臺，禁止地方政府實行赤字財政，“這些都使地方投資公司為地方政府提供了一個理想化的預(yù)算外平臺。

　　1991年，上海率先成立城投，之后，重慶、廣東等省市也相繼成立。“這段時間的操作模式，是政府投融資平臺只是個載體，自身并無資產(chǎn)。”華渝生說。

　　當(dāng)時的城投公司主要由財政部門、建委共同組建，公司資本金和項目資本金由財政撥款，其余以財政擔(dān)保向銀行貸款。1995年，國家《擔(dān)保法》出臺后，這種模式難以為繼——財政不能擔(dān)保，而這類公司沒有自己的資產(chǎn)，債務(wù)上升，舉步維艱。

　　重慶城投在2002年已走到面臨破產(chǎn)的地步。“報表凈資產(chǎn)14億，外債還有13億，負債83%。”華渝生回憶。

　　因資金緊張，城投公司在1997年開始變賣資產(chǎn)。曾將重慶李家沱大橋50%的經(jīng)營權(quán)出售，引入香港中信泰富1億美元投資，代價是重慶每年支付中信泰富14.5%的固定回報，達1450萬美元，而李家沱大橋年均收過橋費不超過1500萬人民幣。可以想象，當(dāng)時敢簽這樣的合同，資金到了怎樣的困境。

　　此后重慶城投通過改組，通過市政府“五注入”等以及一系列運作體制，成為具有較高信用的投資公司，曾創(chuàng)下一年開工修建五座大橋的奇跡。

　　類似于八大集團的各類城投公司也在全國各地經(jīng)歷著同樣的發(fā)展歷程。但重慶的模式，因種種因素，并未廣泛復(fù)制于全國。

　　而地方投融資平臺的真正繁榮始于2008年下半年，在4萬億投資的刺激政策出臺后，各家商業(yè)銀行紛紛高調(diào)宣布積極支持國家重點項目和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

　　2009年3月，央行和銀監(jiān)會聯(lián)合提出：“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道。”

　　匆忙間，雨后春筍般建立起的地方投資平臺公司，因缺乏規(guī)范的管理與可持續(xù)的資金平衡機制，現(xiàn)在陷入了困局。

　　華渝生認為，這些公司問題就出在“平臺”、“載體”都生不了根，不是真正意義上的市場主體。“如果就是一個政府向銀行借債的‘債體’，怎么會沒風(fēng)險呢？”華渝生說。

　　經(jīng)營性公司轉(zhuǎn)向

　　世行的報告認為，中國的政府類投資公司，應(yīng)不斷提高市場化程度，向經(jīng)營性公司模式過渡，采用基于信用的借貸做法。

　　黃奇帆此前也曾表示，這類公司應(yīng)是一個真正的市場類的公司，才不會成為財政的風(fēng)險。

　　華渝生認為，基礎(chǔ)設(shè)施有超前性，必須要先投入，在當(dāng)前國家財稅體制下，城投類公司的存在有其合理性，關(guān)鍵是要建立一種不和財政收入掛鉤，通過企業(yè)自身運作，使投融資達到平衡的良性循環(huán)機制。

　　以重慶城投公司的運作為例，重慶城投主要承擔(dān)主城區(qū)大量道路、橋梁建設(shè)、舊城改造項目的投融資及建設(shè)任務(wù)。由于需要大量融資，重慶政府一方面為改善其財務(wù)結(jié)構(gòu)，每年在財政預(yù)算中，安排了稅費的返還。

　　另一方面，公司修橋，鋪路，土地價值一定會增加。“這個增值是政府投資行為帶來的，其收益理當(dāng)收歸政府，這就有了土地儲備的概念。”華渝生說。

　　“公司履行政府指令性計劃，政府給予合理的資源配置，同時，通過有效市場運作，實現(xiàn)儲備地的保值增值，來償還投資債務(wù)，這就形成一種良性循環(huán)。”華渝生稱，“雖然我們是國有獨資公司，但我們與政府是一種合同，合約關(guān)系。做一個項目，怎么一個負債結(jié)構(gòu)，儲備地批多大的量，我和政府也要討價還價。我們也要提出土地預(yù)算。”

　　華渝生說，黃奇帆曾說過，不管是誰，包括他本人，給八大集團下任務(wù)，如果投融資不能平衡，都要頂著不做，這才是對企業(yè)，對政府負責(zé)。

　　重慶八大集團的平衡之道，很大程度依賴土地的運作。這是模式受到質(zhì)疑的地方。

　　不過，華渝生稱，在金融危機情況下，由于企業(yè)運作機制良好，公司并沒有感到壓力。“金融危機可能房地產(chǎn)開發(fā)量會降低，但是生地變成熟地的成本，與生地與熟地之間價值的比較，永遠有一個合理的增值空間。”

　　但八大集團模式有其不可復(fù)制性。

　　重慶是大城市帶大農(nóng)村，城鄉(xiāng)之間很多未利用地，而根據(jù)城市發(fā)展規(guī)劃，又屬于城市未來建成區(qū)，這給八大集團提供了很大的空間，去進行土地儲備。而像京津滬這類直轄市，或其他城市，要么城市化已進行得差不多，要么儲備地塊有限。

　　另一方面，重慶是個省級架構(gòu)的直轄市，是扁平化的行政管理體制，有省級政府權(quán)限，又有市級的資源，所以可以便利地運作這個模式。而其他城市，包括省會，就沒有這種便利。

　　“所以，各地方由于邊界條件不一樣，各個政府投資主體，必須把市情研究透，才能形成自身的投融資體制。要研究資源如何配置，債務(wù)如何平衡，有哪些平衡條件，如何創(chuàng)造這個平衡條件。”華渝生說。

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