核心提示：分稅制改革形成的財(cái)政體制不完善是造成地方財(cái)政困難、債務(wù)增加的一個(gè)重要原因。與其允許地方政府發(fā)債，還不如改革分稅制。

　　16年來(lái)，分稅制改革的推進(jìn)皆因中央與地方的利益關(guān)系而舉步維艱，盡管其備受矚目。

　　這一次，“兩會(huì)”代表們并沒(méi)有明確而直接地提出分稅制改革，但在經(jīng)歷了上一年度地方融資平臺(tái)的瘋狂舉債后，社會(huì)各方對(duì)地方債務(wù)問(wèn)題的關(guān)注有可能逆向推動(dòng)分稅制改革。

　　如第十一屆全國(guó)人大代表、安徽省發(fā)改委主任沈衛(wèi)國(guó)所言，地方融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)究其根源，既有地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后原因，又有現(xiàn)行體制下事權(quán)與財(cái)權(quán)高度不對(duì)稱的因素。

　　財(cái)稅體制下一步怎么改，目前尚無(wú)定論。但2010年預(yù)計(jì)將突破萬(wàn)億的赤字財(cái)政已是板上釘釘。

　　貨幣政策的空間已經(jīng)很小，財(cái)政政策逐漸上位。

　　然而，地方政府高負(fù)債以及隱性債務(wù)的問(wèn)題也早于2009年若隱若現(xiàn)。

　　瘋狂借貸的好日子恐怕不再有了，在“錢袋子”的問(wèn)題上，中央與地方的“拉鋸戰(zhàn)”已經(jīng)打響。財(cái)政壓力轉(zhuǎn)為稅收壓力，端倪已現(xiàn)。

　　分稅制“單兵突進(jìn)”

　　分稅制改革確實(shí)留下了很多令人詬病的話題，但這一結(jié)局也許正是其他多項(xiàng)改革滯后、與之不匹配而造成的。

　　上世紀(jì)80年代初到90年代初，這十多年國(guó)內(nèi)反復(fù)討論怎么走才是“公平”的路線。鄧小平南巡講話，確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系這個(gè)總體的目標(biāo)模式后，財(cái)稅配套改革于1994年隆重推出，將以往幾十年的行政分權(quán)改為經(jīng)濟(jì)分權(quán)。

　　事實(shí)上，分稅制的出現(xiàn)恰恰是體現(xiàn)公平的重要一環(huán)：企業(yè)不分大小，不論行政級(jí)別，依法納稅，公平競(jìng)爭(zhēng)；而中央與地方的財(cái)稅分配關(guān)系也得到相對(duì)穩(wěn)定。

　　“談到分稅制度的時(shí)候，很多人往往只看到它是處理中央和地方關(guān)系。”財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所賈康認(rèn)為，“分稅制首先使我們可以憑借這樣一個(gè)以政控財(cái)，以財(cái)分配的安排，正確處理政府與企業(yè)的關(guān)系，也就是以分稅制來(lái)革除財(cái)稅分配的舊體制的癥結(jié)，不論在過(guò)去幾十年的集權(quán)時(shí)期還是分權(quán)時(shí)期，過(guò)去沒(méi)有真正改變就是按照行政體系分配的根本問(wèn)題。”

　　因此，分稅制的推行在1994年也有其不可忽略的現(xiàn)實(shí)意義。

　　上世紀(jì)80年代至分稅制改革前的十余年間，中國(guó)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)持續(xù)性的高速增長(zhǎng)，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值年均增幅在10%左右，但國(guó)家財(cái)力并未同步增長(zhǎng)，或者說(shuō)，稅收收入的增長(zhǎng)速度明顯落后于稅源的增長(zhǎng)速度。

　　公開(kāi)數(shù)據(jù)顯示，從1979年到1993年，我國(guó)的財(cái)政收入占GDP的比重逐年下降，1979年這一數(shù)字為28.4％，但1993年已經(jīng)下降到12.6％。年均下降超過(guò)一個(gè)百分點(diǎn)。

　　而另一方面，中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重也由1979年的46.8％下降為1993年的31.6％，中央財(cái)政的收支必須依靠地方財(cái)政的收入上解才能平衡。

　　由于中央財(cái)政“錢袋子”吃緊，那些年甚至發(fā)生過(guò)兩次中央財(cái)政向地方財(cái)政“借錢”并且借而不還的事件。

　　核心提示：分稅制改革形成的財(cái)政體制不完善是造成地方財(cái)政困難、債務(wù)增加的一個(gè)重要原因。與其允許地方政府發(fā)債，還不如改革分稅制。

　　1994年1月1日，分稅制財(cái)政管理體制改革在艱難時(shí)世中誕生。改革內(nèi)容包括：重整稅收結(jié)構(gòu)，取消一些不合理的稅種，代之以較符合市場(chǎng)化改革的稅種；重新劃分中央稅、地方稅、中央地方共享稅，使中央取得更大的財(cái)源；設(shè)計(jì)了一套稅收返還制度以保護(hù)各省市既得利益。

　　根據(jù)財(cái)政部的公開(kāi)數(shù)據(jù)，1993~2008年，全國(guó)財(cái)政收入由4349億元增加到61330.4億元，增長(zhǎng)了13倍，年均增速高達(dá)19.6%；全國(guó)財(cái)政收入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重則由12.3%提高到19.5%。分中央和地方看，1994~2008年中央財(cái)政收入年均增長(zhǎng)17.6%（以1994年為基期），地方財(cái)政收入年均增長(zhǎng)18.7%，實(shí)現(xiàn)了中央和地方財(cái)政收入增長(zhǎng)的“雙贏”。

　　然而，盡管1994年的分稅制改革以及2002年的所得稅分享改革，都被認(rèn)為是具有劃時(shí)代意義的，但亦無(wú)法掩蓋其先天不足、后天不補(bǔ)。

　　缺陷與生俱來(lái)

　　“分稅制改革，財(cái)權(quán)與事權(quán)必須相統(tǒng)一，兩個(gè)職能的調(diào)整也必須相協(xié)調(diào)，否則，單兵突進(jìn)的分稅制究竟能有什么效果值得懷疑。” 財(cái)貿(mào)所副所長(zhǎng)高培勇就曾公開(kāi)表示，多年來(lái)，其他的改革大大滯后于分稅制改革。

　　“設(shè)計(jì)任何一種稅收制度，首要的是通過(guò)這個(gè)稅制落到錢上。‘錢’數(shù)是很重要的，而參照系數(shù)是什么，以及政府要做多少事，必須要連在一起來(lái)看。”高培勇認(rèn)為，中國(guó)的財(cái)政應(yīng)該走以支定收的路，政府想花多少就花多少是很大的誤解。

　　換句話說(shuō)，是以收定支，還是以支定收的根本問(wèn)題。

　　他認(rèn)為，應(yīng)該依靠政府職能界定政府支出，然后按照這個(gè)支出水平去確定政府收入。“不同級(jí)次的政府實(shí)際上是有不同的分工，這種不同的分工不同的職能格局就決定不同的支出標(biāo)準(zhǔn)、不同的支出水平，這是設(shè)計(jì)分稅制方案的時(shí)候一個(gè)最根本、最清晰的參照系，沒(méi)有這個(gè)東西，分稅制設(shè)計(jì)肯定是會(huì)有偏差的。”

　　事實(shí)上，1994年的分稅制重新界定了中央、地方政府之間的財(cái)權(quán)和事權(quán)范圍，以增強(qiáng)中央政府的宏觀調(diào)控能力，明確各級(jí)政府的責(zé)、權(quán)、錢，但當(dāng)時(shí)還不能確定省以下政府之間的財(cái)力分配框架。

　　尤其是，我國(guó)有五級(jí)政府，是世界上主要國(guó)家中政府層級(jí)最多的國(guó)家。過(guò)多的政府層級(jí)使得中國(guó)不可能像國(guó)外那樣完整地按稅種劃分收入，而只能加大共享收入。但同時(shí)，一味擴(kuò)大共享部分又會(huì)反過(guò)來(lái)影響分稅分級(jí)財(cái)政基本框架的穩(wěn)定。

　　1994年采取配套改革之后，由于省以下體制過(guò)渡不順，原來(lái)的一些矛盾和新的矛盾在交織和積累，引出的是財(cái)權(quán)的中心上移，事權(quán)的中心下移，全國(guó)財(cái)政收入在增長(zhǎng)，地方財(cái)政收入也在不斷提高的情況下，中央和地方在財(cái)政比例中上升，而縣鄉(xiāng)的財(cái)政困難卻凸顯出來(lái)，欠發(fā)達(dá)地區(qū)尤為強(qiáng)烈。

　　核心提示：分稅制改革形成的財(cái)政體制不完善是造成地方財(cái)政困難、債務(wù)增加的一個(gè)重要原因。與其允許地方政府發(fā)債，還不如改革分稅制。

　　“由于省以下一直沒(méi)有真正實(shí)行分稅制，所以事權(quán)中心下移，財(cái)權(quán)中心上移，造成的問(wèn)題不是分稅制之過(guò)，恰恰是沒(méi)有真正進(jìn)入分稅制軌道，而稅收包干制、分層制等負(fù)面作用累計(jì)和放大，特別在基層表現(xiàn)得最明顯。”賈康認(rèn)為。

　　分稅制實(shí)際上成了“分錢制”。

　　為了緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，實(shí)現(xiàn)省以下財(cái)政層級(jí)的扁平化，近幾年來(lái)，財(cái)政部在省以下財(cái)政管理方式上做了較大改動(dòng)，推進(jìn)了省直管縣和鄉(xiāng)財(cái)縣管改革的試點(diǎn)。

　　經(jīng)營(yíng)城市“找補(bǔ)”錢袋子

　　有數(shù)據(jù)顯示，地方的資金缺口仍然龐大。實(shí)施分稅制以后，中央財(cái)政收入占整個(gè)財(cái)政收入的68%，地方政府的收入僅占32%，但地方政府支出卻占60%，中央政府支出只占30%左右。

　　毫無(wú)疑問(wèn)，地方財(cái)政缺錢只能向當(dāng)?shù)仄髽I(yè)和居民收費(fèi)、攤派和集資。分稅的十多年來(lái)，爭(zhēng)項(xiàng)目、爭(zhēng)資金、跑貸款、忙舉債幾乎成了基層政府的必然之舉。

　　地方政府需要“開(kāi)源”。

　　有消息指出，2009年，杭州土地收入達(dá)1200億元，超過(guò)上海、北京居中國(guó)城市之首。過(guò)去10年間杭州房?jī)r(jià)上漲了將近10倍，而杭州城建資金支出幾乎全部來(lái)自土地出讓金。

　　而北京2009年由于土地市場(chǎng)的火爆，賣地收入5倍于財(cái)政赤字。

　　在城市建設(shè)拉動(dòng)當(dāng)?shù)谿DP的同時(shí)，由于對(duì)政府官員的考核以GDP為主，這種政府經(jīng)營(yíng)城市的模式已經(jīng)被廣為復(fù)制。

　　事實(shí)上，地方財(cái)政早已經(jīng)被這種模式“綁架”，或者說(shuō)沉溺其中。2009年全國(guó)賣地收入1.6萬(wàn)億，同比大增60%。

　　當(dāng)?shù)胤截?cái)政成為“賣地財(cái)政”時(shí)，房地產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)控也將成為一場(chǎng)沒(méi)有結(jié)局的鬧劇，成為中央與地方的利益博弈。

　　以上海為例，今年該市的財(cái)政預(yù)算中，土地使用權(quán)出讓金收入將達(dá)到900億元的歷史新高，這些錢的用途已經(jīng)做了明確的規(guī)定。除非中央能夠包攬地方財(cái)政的資金缺口。

　　房?jī)r(jià)問(wèn)題已經(jīng)不再僅僅是房?jī)r(jià)問(wèn)題了。

　　除了增值稅、營(yíng)業(yè)稅和企業(yè)所得稅，地方財(cái)政“開(kāi)源”的其他途徑還包括中央代發(fā)的地方債2000億元，以及2009年瘋狂融資的地方融資平臺(tái)。而在地方投融資平臺(tái)中，去年一年放貸速度超常的商業(yè)銀行扮演了重要的角色。

　　數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)的地方融資平臺(tái)在2009年一年內(nèi)迅速增長(zhǎng)到8000多家。

　　中金公司的一份調(diào)查報(bào)告顯示，按照廣義口徑，地方政府融資平臺(tái)貸款余額預(yù)計(jì)為7.2萬(wàn)億，其中2009年凈新增約3萬(wàn)億。2009年底，地方政府融資平臺(tái)貸款余額約占貸款總額的18%。

　　有學(xué)者認(rèn)為，目前各級(jí)政府融資平臺(tái)資產(chǎn)負(fù)債率普遍高達(dá)80%以上，有些甚至提高到100%。但與之相比的是，地方政府作為融資平臺(tái)的真正還款人，其還款能力和意愿或存質(zhì)疑。

　　顯性債務(wù)尚且如此，隱性負(fù)債恐怕更難以了解其規(guī)模龐大程度。

　　核心提示：分稅制改革形成的財(cái)政體制不完善是造成地方財(cái)政困難、債務(wù)增加的一個(gè)重要原因。與其允許地方政府發(fā)債，還不如改革分稅制。

　　兩會(huì)期間，一位來(lái)自山東的政協(xié)委員就表示，由于全國(guó)絕大多數(shù)地方政府官員在任時(shí)間平均較短，因此均出現(xiàn)任期內(nèi)大量舉債的短期行為，“有的地方官員在任尚不足3年，但負(fù)債幾乎要20－30年才能還清”。

　　地方債務(wù)之憂

　　對(duì)地方融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)，決策層顯然已經(jīng)達(dá)成一定程度的共識(shí)。

　　國(guó)務(wù)院總理溫家寶在政府工作報(bào)告中提到：“切實(shí)加強(qiáng)政府性債務(wù)管理，增強(qiáng)內(nèi)外部約束力，有效防范和化解潛在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。”

　　3月6日上午，在十一屆全國(guó)人大三次會(huì)議記者會(huì)上，國(guó)家發(fā)改委主任張平、財(cái)政部部長(zhǎng)謝旭人、央行行長(zhǎng)周小川也從不同層面，一并解讀了當(dāng)前地方融資平臺(tái)面臨的問(wèn)題。

　　銀監(jiān)會(huì)也要求商業(yè)銀行堅(jiān)決執(zhí)行貸款“三查”，并將現(xiàn)有的平臺(tái)公司“項(xiàng)目包”逐筆打開(kāi)，進(jìn)行嚴(yán)密梳理，對(duì)貸款實(shí)施分類處理。同時(shí)，對(duì)無(wú)資本金、僅靠財(cái)政擔(dān)保的項(xiàng)目停止新授信。

　　此前就有消息稱，財(cái)政部正在牽頭制定一份旨在規(guī)范地方政府融資平臺(tái)的文件，其中很重要的一條原則是，地方政府和人大所開(kāi)具的“擔(dān)保函”無(wú)效。

　　事實(shí)情況是，我國(guó)《憲法》規(guī)定地方政府不能舉債。而地方財(cái)政對(duì)債務(wù)提供擔(dān)保也是被禁止的。但實(shí)際上，地方政府能夠擔(dān)保貸款，這是一個(gè)公開(kāi)的秘密。

　　瑞銀經(jīng)濟(jì)學(xué)家汪濤測(cè)算，到2010年底，地方政府債務(wù)總額將達(dá)11萬(wàn)億元以上，超過(guò)GDP的30%。與此同時(shí)，2009年向地方融資平臺(tái)發(fā)放的貸款占比很大，預(yù)計(jì)2009－2010年發(fā)放的貸款將在今后幾年產(chǎn)生2.5萬(wàn)億－3萬(wàn)億元的不良貸款。

　　政府或許不擔(dān)心負(fù)債，但肯定不愿拖累銀行，重蹈1998年覆轍。

　　但現(xiàn)在，地方政府欠銀行的債務(wù)可能以正常貸款的形式出現(xiàn)在銀行的資產(chǎn)負(fù)債表上，也有可能已經(jīng)化為銀行的壞賬，或者被減記和轉(zhuǎn)移。

　　這個(gè)時(shí)候，哪怕地方政府控制負(fù)債規(guī)模的主觀意愿已經(jīng)達(dá)成，但投資欲望的膨脹恐怕仍將倒逼負(fù)債難以停頓地直線上升。

　　財(cái)稅“拉鋸戰(zhàn)”

　　在嚴(yán)控地方融資平臺(tái)的同時(shí)，中央代發(fā)2000億地方債也將繼續(xù)。

　　政府工作報(bào)告指出，今年擬安排財(cái)政赤字10500億元，其中中央財(cái)政赤字8500億元，繼續(xù)代發(fā)地方債2000億元并納入地方財(cái)政預(yù)算。中央赤字規(guī)模較去年增長(zhǎng)1000億，地方債則繼續(xù)保持相同額度。

　　但即便如此，根據(jù)審計(jì)署2009年12月29日發(fā)布的審計(jì)結(jié)果公告，截至去年10月，依舊有45%擴(kuò)內(nèi)需地方配套資金沒(méi)有落實(shí)。

　　加上2010年超萬(wàn)億的大赤字財(cái)政，中央財(cái)政收支矛盾越發(fā)嚴(yán)重。

　　1月中旬，財(cái)政部副部長(zhǎng)丁學(xué)東就曾表示，2009年為了緩解財(cái)政支出擴(kuò)大和大規(guī)模減稅之間的矛盾，采取了一些手段，包括燃油稅改革和提高煙草稅等，2010年這些手段沒(méi)有了，而經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨的困難和矛盾依然很多，金融和資本市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)并未完全消除，因此2010年財(cái)政收支緊張的矛盾預(yù)計(jì)會(huì)更加突出。此前，財(cái)政部部長(zhǎng)謝旭人也發(fā)出了同樣的信號(hào)。

　　核心提示：分稅制改革形成的財(cái)政體制不完善是造成地方財(cái)政困難、債務(wù)增加的一個(gè)重要原因。與其允許地方政府發(fā)債，還不如改革分稅制。

　　有專家因此認(rèn)為，今年的宏觀稅負(fù)環(huán)境可能變得更糟，“結(jié)構(gòu)性減稅”或只是一種美好的愿望。而地方有著1.6萬(wàn)億的賣地收入，這也將使中央與地方的財(cái)稅“拉鋸戰(zhàn)”愈演愈烈。

　　2008年時(shí)，曾有兩會(huì)代表提出，希望適當(dāng)降低中央財(cái)政集中度，給地方財(cái)政以更大空間。但財(cái)政部于2008年8月的回復(fù)，基本否認(rèn)了這一想法。

　　答復(fù)中稱，2007年，我國(guó)中央財(cái)政收入比重為54%，如果考慮按照有關(guān)政策規(guī)定必須返還給地方的部分收入，中央實(shí)際收入比重為46%。判斷中央財(cái)政集中度是否適宜，應(yīng)當(dāng)立足現(xiàn)實(shí)國(guó)情，遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府間收入劃分的一般規(guī)則，具體問(wèn)題具體分析。結(jié)合我國(guó)實(shí)際，我們認(rèn)為，目前不宜降低中央財(cái)政集中水平。

　　該答復(fù)表示，上述不支持的原因在于，一來(lái)，我國(guó)地區(qū)發(fā)展差異較大，經(jīng)濟(jì)仍處于起步階段，中央財(cái)政不適度集中財(cái)力，難以實(shí)施有效的地區(qū)均衡，從而統(tǒng)籌配置資源，集中辦一些事關(guān)民生的大事。二來(lái)目前我國(guó)的財(cái)力集中程度也明顯低于其他國(guó)家水平。總體上看，無(wú)論是發(fā)展中國(guó)家還是成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，中央財(cái)政收入比重通常在60%以上。

　　一些學(xué)者也顯然更支持繼續(xù)推進(jìn)分稅制改革，他們認(rèn)為，分稅制改革形成的財(cái)政體制不完善是造成地方財(cái)政困難、債務(wù)增加的一個(gè)重要原因。由于受我國(guó)預(yù)算法等法律法規(guī)的約束，政府的融資活動(dòng)長(zhǎng)期以來(lái)缺乏統(tǒng)一的規(guī)范化管理，處于自發(fā)尋求融資渠道和變相發(fā)債的狀態(tài)，成為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的主要險(xiǎn)源。

　　中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)的喬新生就認(rèn)為，與其允許地方政府發(fā)債，還不如改革分稅制。因?yàn)榈胤秸�府所面臨的財(cái)政問(wèn)題，從根本上來(lái)說(shuō)是中央與地方在財(cái)權(quán)、事權(quán)分配上不合理所造成的，即地方政府在財(cái)政收入中只占30%左右，卻不得不負(fù)擔(dān)教育統(tǒng)籌、醫(yī)療保障等60%的公共產(chǎn)品開(kāi)支。對(duì)此，發(fā)債只是治標(biāo)而不治本。

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