孫小林

　　3月1日，來自江蘇的最新消息顯示，在2009年9月江蘇沿海開發上升為國家戰略后，江蘇沿海地區已協議吸引投資高達5705億元。

　　半年之前，這種招商效果還是難以想象的。而如今，江蘇沿海面臨的問題是“地方資金配套難”，據本報記者了解，江蘇有關智囊已建議成立“江蘇沿海開發銀行”，為當地大開發提供融資平臺。

　　地方政府，正試圖把握這個大開發的機會。“以后，我們沿江開發可能會提得相對少一些，更多地提沿海開發。”江蘇某沿江沿海城市的一位官員告訴本報記者。

　　江蘇沿海并非孤例。據本報不完全統計，從2009年1月份開始，國家就先后通過了8個沿海地區振興規劃。與之形成鮮明對比的是，中西部區域和東北地區振興規劃到目前為止卻只有大約7個。

　　已經獲批的八個沿海區域振興規劃，具體為珠三角規劃、海西區規劃、上海“兩個中心”規劃、遼寧沿海經濟帶發展規劃、珠海橫琴發展規劃、江蘇沿海地區發展規劃、山東黃河三角洲高效生態經濟區發展規劃，以及剛公布的《關于推進海南國際旅游島建設發展的若干意見》。

　　而2010年，沿海地區規劃出臺的頻率仍將延續。長三角規劃將頒布，京津冀都市圈發展規劃亦將獲批，而山東還在力爭半島藍色經濟區進入國家戰略層面，加上2008年獲批的北部灣規劃，沿海地區規劃或達到12個。

　　對此，來自中部地區的安徽省政協常委程必定認為，“沿海地區是發展比較快的地區，區域規劃搞多點正常合理。”

　　由此，從南方島嶼海南到北部的遼寧，區域規劃已全面覆蓋沿海地區，并形成了一條貫穿南北的鏈條。

　　在牽動股票市場投資熱情的同時，沿海地區區域振興規劃的出臺，或也會帶來地方政府的大規模投資。在此背景下，無論是出于保增長的需要抑或其它原因，怎樣防止“調結構”被忽視，如何防止可能的大規模投資帶來的“通脹”壓力，顯然是下一步需要面對的難題。

　　不過，在浙江省改革與發展研究所所長卓勇良眼里，區域振興規劃的作用，仍有待觀察。在他看來，目前，江蘇、浙江、上海、廣東等沿海地區稅負嚴重，只有調整和中央的財政分配關系“才能促進沿海地區開發”。

　　目標“保增長”

　　接二連三，沿海地區的區域振興規劃已經先后出臺了8個。如此密集出臺沿海地區振興規劃，而不是中西部地區振興規劃，讓人頗驚訝。

　　對此，程必定解釋說，“沿海受到金融危機的影響比較大，抵抗金融危機主要還是在沿海地區，所以獲批肯定是沿海多一點。”在程必定看來，中國經濟發展以沿海為主導的狀況，“很長一段時間內不會改變。”

　　不僅僅是程必定，多位區域專家皆認為，重視沿海地區規劃，更多的是出于保增長的需要。“對沿海地區而言，相對于調結構，目前仍然以保增長為主。”國務院發展研究中心研究員朱榮林告訴本報記者。

　　卓勇良亦對程的這種說法表示贊同，而官方的解釋亦證明了這一點。此前，國家發改委地區司司長范恒山透露了出臺這些政策的原因，“頒布了區域發展規劃和文件的地方，都成了應對國際金融危機、保持經濟平穩較快增長的中流砥柱。”

　　具體而言，保增長包含了“做強存量”和“做大增量”兩種手法。而江蘇就是一個典型的例子，既有做大增量，又有做強存量。

　　對于江蘇沿海城市而言，沿海地區一直是個經濟薄弱地區，連云港、鹽城等沿海地區發展相對緩慢。

　　若要保持江蘇經濟高速增長，僅依靠蘇南的轉型，在短期內是很難實現的。資料顯示，蘇南地區面積僅占江蘇省面積40%左右，而且用地較為緊張，另外60%的面積上分布著徐州、連云港等具有潛力的地區。

　　而此次沿海區域振興規劃為該地區提供了新的動力，而這也是保增長的要素之一。據本報了解，江蘇沿海灘涂共1031萬畝，基本為尚未開發，很大一部分稍加改造并改變用途后就可以作為工業用地，這在國內其它地區絕無僅有。

　　“所以，我們從來不擔心用地的問題。”一位沿海城市的官員告訴本報記者，“我們將根據國家的土地置換等政策來確保土地供給。”

　　事實上，不僅是江蘇沿海地區，包括天津濱海新區、海峽西岸經濟區、廣西北部灣經濟區等，均是改革開放以來沿海地區發展中的薄弱環節，此次被列為振興區域，可以打造新的增長極，屬于做大增量。

　　而對于沿海地區的相對發達地區，規劃更希望在通過調結構，大力發展高新技術產業來保增長，或曰“做強存量”。

　　“在沿海開發中，要特別注重節約、集約化發展。現在南通省級以上開發區就以3%的國土創造了40%的GDP。”南通市市長丁大衛此前告訴本報記者，此前，南通沿海地區一直投資較少，而隨著規劃獲批，大量資金涌入如東等沿海地區。

　　“(加快條件較好地區開發開放的)意義在于，培育形成新的經濟增長極。”范恒山對媒體如是說。

　　本報獲得的最新一版長三角規劃(征求意見稿)顯示，規劃要求長三角地區“發展戰略性新興產業，培育新的增長機會”。這顯然是做強存量的一種方法。

　　“區域規劃調動了地方積極性，投資往往會快速增加，從而促進地方經濟的發展，達到保增長的目的。”朱榮林對本報記者稱。

　　區域再平衡

　　如果說為了保增長而力促沿海地區振興，那是否會導致東部地區與中心部地區經濟發展差距越來越大？

　　從2009年1月份開始，國家就先后通過了8個沿海地區振興規劃，而中西部區域和東北地區振興規劃到目前為止卻只有大約7個。

　　事實上，這亦是國家有關部門的關心的問題。“你要采訪范恒山司長，最好多問問中西部和東部均衡發展的問題。”江蘇省一位發改委系統官員對本報記者說。

　　程必定也坦承，“東部獲批振興區域要比中部多。”且在程看來，由于沿海地區也存在薄弱地區，因此，區域振興規劃的出臺會加劇中西部地區吸納產業轉移的難度。“比如說，促進江蘇沿海振興規劃就對安徽產生影響，產生同質競爭。”程必定頗為擔憂。

　　本報獲悉，安徽省發改委在對江蘇蘇北沿海地區考察之后，得出了一個結論：蘇北地區或將成為安徽產業轉移最大的競爭對手。據本報了解，江蘇沿海地區陸地面積3.25萬平方公里，海岸線長954公里，并擁有長江岸線資源，而皖江城市帶面積為5.6平方公里，雙方在未來的競爭或將非常激烈。

　　而相對于江蘇沿海開發對高新技術產業等新興戰略產業的要求，對于中西部規劃則主要以“兩型社會”、“產業轉移”等為主題，區域發展的側重點也不同，東部地區規劃往往以推動經濟升級為主要內容。

　　但程必定也認為“沿海11個省，中部才6個省，中部區域振興規劃獲批的比例還是挺高。”據了解，2010年，在中西部地區，諸如新疆地區規劃、成渝經濟區規劃可能也將獲批，這或將為中西部均衡發展提供更多的機會。

　　程必定還表示，“支持了東部，東部就有能力和積極性向中西部地區進行產業轉移了。”據了解，“十一五”后期，中西部地區和東北地區的增長速度已超過東部地區，2009年，東部地區投資增長23.9%，中部地區增長36.0%，西部地區增長了35.0%。

　　東部沿海和中西部地區振興規劃的另一個重要區別在于，東部地區往往以“推動經濟升級”為主題，如江蘇沿海開發對高新技術產業等新興戰略產業的要求，而中西部則往往以“兩型社會”、“產業轉移”等為主題。

　　中投顧問宏觀經濟研究員馬遙在接受媒體采訪時指出，區域振興規劃實際上也是在調整結構，將產業結構調整與區域經濟布局相結合將更加有利于產業的承接轉移，從而推動產業結構的調整以及產業在東、中、西部地區的合理布局。

　　投資熱隱現

　　不過，在中部某省發改委地區處處長看來，擔心區域發展不平衡有點“杞人憂天”。

　　這位處長私下告訴本報記者，“振興規劃其實沒啥大的實質性政策”，其認為區域振興規劃可以說是“給了一個名號而已”。

　　事實上，如今遍地開花的區域振興規劃的確不是當年的“大把給錢”政策，即使給優惠政策，也不如上世紀90年代賦予深圳和浦東的諸多自主性優惠政策。

　　“現在的規劃給地方的有力政策的確少了，具體的內容也少了，畢竟要考慮各個地區的平衡。”程必定說。

　　記者發現，與西部等地區區域振興規劃方案不同，沿海地區的政策更多的是鼓勵性質的，鼓勵沿海地區“先行先試”，而且這些政策往往不具排他性。

　　以上海金融中心建設為例，一些政策給與了上海，同樣給與了其他城市，比如天津、成都。“上次和一位上海銀行界同仁聊天，對方對此也很著急，覺得上海現在得加快這方面建設步伐才行。”上海某銀行負責人告訴本報記者，盡管有兩個中心政策保駕護航，但事實上，涉及到單個政策仍需一個一個審批。

　　不過，雖然“原則性”的規劃只是給了一個“名號”，但地方仍可能利用區域振興規劃大量上馬新的項目。

　　由于各個地方政府都面臨巨大的“政績考核”壓力，一旦區域振興規劃獲批，地方的投資沖動也會被激發，重復建設和產能過剩問題很可能接踵而至。

　　而這些投資往往以重型項目、房地產為主。歷史經驗證明，在每一次投資熱潮過后，最終受傷的或許還是當地經濟。上世紀90年代大開發時期，廣西北海瘋狂投資之后的一片蕭條，至今影響猶在。

　　在朱榮林看來，國家通過區域振興規劃希望沿海地區保增長與調結構同步進行，但在當前規劃缺乏“強制性”和“真正考核”的背景下，沿海再開發或會出現新一輪大規模投資，“調結構或會被放到一邊”。

　　在厲以寧看來，這突出表現在地方政府對GDP增長的積極性大于中央政府，而對經濟結構調整的興趣小于中央政府。

　　“《規劃》出臺后就為地方所用，對自己有利的就實施。”朱榮林說，這也是造成長三角規劃至今未批的原因，由于利益不一致，兩省一市競爭激烈。

　　2009年，為了保增長，各地均已啟動了大規模投資，如今，規劃的獲批將促進新一輪大規模投資。“地方將項目報到上面去，你說上面會不批？”朱榮林說。他擔心，新一輪的投資將側重重工業等固定資產投資，既不利于產業結構調整，也不利于民生。

　　而這將把2009年大投資的熱潮繼續延續下去，而大部分2009年開工的投資項目將進入建設高峰。大量投資，會否導致信貸量也隨之擴大，從而可能導致產能過剩和物價上漲？

　　江蘇社科院經濟研究所所長葛守昆認為，地方政府出于GDP增長速度的壓力，財政地方包干、分灶吃飯的壓力，在沿海開發過程中出現了短期行為，甚至竭澤而漁，不計長遠。

　　“這其中一個原因就在于規劃不具有強制性。”朱榮林表示。卓勇良也稱，“編個規劃很容易，問題是真正落實的問題。”

　　在朱看來，現已出臺的規劃往往強調目標，但并沒有規定如何實現這個目標。“規劃的管理既要重目標管理，又要重過程管理。但目前，各界的規劃往往輕過程，重目標。”

　　不過，不可否認規劃的積極意義，每次規劃都是中央和地方凝聚發展共識的機會，不過，規劃的真正落實，更需要的是制度性的變革。

　　“關鍵是政績考核的指標要有大的調整，將民生指標、可持續發展指標、協調發展指標、全面發展指標納入沿海開發考核的內容，以此確立沿海開發的正確導向。”葛守昆建議說，當然，“我也知道，做起來不容易。”

　　而中央黨校研究生院副院長趙長茂在接受媒體采訪時則認為，如沒有配套財稅體制遏制地方投資沖動，“效果不會太明顯”，“單純用控制土地與信貸打壓投資，難度非常大”。

　　減稅，新動力？

　　不過，“由中央政府給政策來推動地方經濟發展”的模式，已經越來越顯示出了它的弊病——地方政府更熱衷于把眼睛盯著上面，要求中央給政策、給資金，給資源，但與此同時，部分地方政府卻以犧牲生態環境和社會福利為代價，來推動經濟的增長。

　　這或許意味著，應該尋找其它方式來激發地方的發展動力。

　　“減稅！”卓勇良對本報記者稱。在卓看來，長三角以及廣東等發達地區繳納中央的稅負較重，抑制了上述地區的發展速度。

　　但據本報對相關區域振興規劃的統計，目前，尚未涉及這方面的議題。卓建議，為了促進沿海地區發展，應“調整中央與長三角等沿海地區的財政分配關系”。

　　以長三角為例，按照卓計算，2008年，三地財政總收入中，向中央財政的上繳比重，平均為51.2%，其中上海為58.4%，江蘇為41.5%，浙江為51.8%。雖然，由于口徑問題，這些數據并非完全準確，“但向中央財政上繳占江蘇和浙江當地財政總收入一半左右的判斷，是八九不離十的”。

　　在卓看來，浙江區域經濟的實際稅負，要比河北、河南和內蒙古高近1倍或2倍多。“即使剔除中西部地區農業比重較高，以及浙江市縣財政中的土地出讓收入相對多一些等因素，浙江區域經濟的實際稅負，也是大大高于河北、河南等地的。”

　　“浙江的總產出能夠留在省內分配使用的，應該不會超過全省GDP的87%。”卓如此推算，“不僅僅是浙江，江蘇、上海、廣東稅負也很高。”

　　而稅負較重，已導致長三角投資增長速度較低，經濟轉型升級滯后，并進而扭曲政府行為。

　　“由于當地財政可用資金與當地經濟發展相比明顯偏少，地方政府出于推進當地基礎設施和城市建設的迫切愿望，政府行為常常嚴重扭曲。比如，對于土地出讓收入的高度依賴，事實上形成了地方政府與開發商共同抬高房價的局面。”卓解釋說。

　　而部分稅收相對較少的地區，往往通過城投平臺獲取地方發展資金等方式來解決融資問題。但這可能又埋下了地方潛在債務爆發的隱患。

　　在卓看來，對于地方而言，《規劃》給予了地方一種政策依據，可以多申報項目，但解決不了核心問題——資金，而減稅才是核心辦法。“區域發展問題，說到底還是錢的問題。”

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