耿雁冰

　　 去年，我國經濟超額完成“保八”目標，各省份中有26個GDP增速超過10%，安徽加入后， GDP超萬億的省份共有14個。

　　 “中國經濟為什么企穩回升？是一個個地區政策支撐的，尤其是那些國家給了規劃、給了文件的重點地區，這足以證明國家的區域政策有多么重要。”國家發展和改革委員會地區經濟司司長范恒山表示。

　　 2009年至今，國務院先后批復了十三個區域規劃：《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要》、《關于支持福建省加快建設海峽西岸經濟區的若干意見》、《關中-天水經濟區發展規劃》、《江蘇沿海地區發展規劃》、《橫琴總體發展規劃》、《遼寧沿海經濟帶發展規劃》、《促進中部地區崛起規劃》、《中國圖們江區域合作開發規劃綱要》、《黃河三角洲高效生態經濟區發展規劃》、《鄱陽湖生態經濟區規劃》、《甘肅省循環經濟總體規劃》、《關于推進海南國際旅游島建設發展的若干意見》、《皖江城市帶承接產業轉移示范區規劃》。

　　 如果在地圖上把區域規劃涉及的省份標注出來，基本覆蓋了中國大部分地區。而尚未有規劃的省份，也紛紛加緊報制。本報記者獲悉，河南省正在規劃編制過程中。

　　 “這幾年的區域性政策、規劃和文件的制定，不是雜亂無章的，不是說地方的領導一跑，就能夠上升到國家戰略，它是按照一定的線索來主導的。”范恒山表示。

　　 范恒山透露，作為國家戰略的區域規劃，并非簡單的地方博弈結果，相關部門在審批規劃的過程中，始終按照三條線索來推進：基于加快重點地區發展、基于落實重大發展戰略、圍繞地區區域開拓空間。

　　 仔細比較13個規劃，不難發現，區域發展戰略遵循著這樣的軌跡來進行。

　　 用規劃解決區域差距

　　 從“九五”開始，鑒于我國地區間差異越來越大，國家陸續出臺了一系列促進區域發展的戰略。從上世紀90年代提出的西部大開發，到振興東北老工業基地，加上從改革開放以后逐漸形成的支持東部率先發展的戰略，構成了國家區域發展的基本內容，在黨的十七屆四中全會中概括為國家總體戰略。

　　 “應該說這個戰略實施以后效果非常明顯，區域發展的協調性大大增強，但是我們也看到我們國家地域遼闊，自然條件、歷史基礎、經濟水平差距都很大。”范恒山說。

　　 對于重點地區的定位，發改委始終抓兩頭，一方面條件較好地區的加快開放開發，另一個方面是條件較差地區、貧困地區的加快發展。

　　 現在已經出臺的規劃和政策性文件無非是兩類，比如國務院關于支持長三角經濟社會發展的意見，關于珠江三角洲改革發展規劃的綱要；另一方面又特別重視欠發達地區，特別是欠發達的少數民族地區。

　　 中國區域經濟學會原會長陳棟生告訴記者：“少數民族地區往往也是欠發達地區，集合老少邊窮于一體，現在5個自治區，4個已經有了區域規劃，比如說新疆發展的文件，寧夏發展的文件，最近又推出了關于廣西發展的文件等等，這些規劃以及區域政策的出臺，帶來了十分明顯的效應。”

　　 正是針對不發達地區的規劃，改變了長期以來東中西部差距越來越大局面，確定了中部、西部和東北地區經濟增長超過東部的勢頭，并且首次出現了不發達地區和欠發達地區超過了發達地區的拐點。

　　 全國經濟綜合競爭力研究中心福建師范大學分中心主任、《2010中國省域競爭力藍皮書》主編李建平告訴記者：“通過我們的研究，西部地區、東北地區的競爭力得分都在上升，其中東北地區的上升得分最高，遠超較早利用中央政策發展的東部地區，地方政府加強對振興規劃政策的利用，東中西部地區之間的差距在縮小。”

　　 國家統計局發布的數據也印證了這一點，“八五”期間中國東部地區GDP的增收比西部地區高5個百分點，到了“九五”已經縮小到2.1個百分點，截止“十五”期間，進一步縮小到1.74個百分點。

　　 “從2008年起，中部、西部、東北增長速度開始超過東部，一直到去年始終保持這樣一個增長勢頭，這是多少年沒有的，可見政策的效應之大。”范恒山說。

　　 據悉，下一步發改委還是堅持把縮小地區差別作為促進區域協調發展的首要任務。促進區域協調發展涉及到很多方面，例如人與環境的協調、經濟與環境的協調、經濟和社會等等。

　　 一位參與區域規劃調研的人士告訴記者：“天天守在北京、上海，以為我們很快超美國了，實際上不是這樣的。原來搞改革的時候，跑大城市比較多，自以為了解中國國情，這兩三年跑了貧困地區，到牧民家里，看到牧民睡在地上，那個時候產生了感情，研究政策的角度都會不一樣。我們要抓兩頭，只有這樣才可以加快縮小差距。”

　　 目前，衡量兩極差別的關鍵指標仍然是最具標志性的各省GDP，今后，發改委將把縮小差距落實到一些更有實質性意義的指標上：人均收入的差距、人均GDP的差距、人均財政收入的差距等。其中最重要的一個指標是公共服務均等化。

　　 “這個需要國家來提供。而國家對各個地區公共服務的提供，應該一視同仁，而這是最有條件來縮小差距的。”一位知情人士告訴記者。

　　 國家意圖與地方謀劃

　　 “現在地方上報的方案都有自己的利益訴求，那么中國三十幾個省能不能合到一起，是制定規劃過程中必須考慮的問題。”陳棟生告訴記者。

　　 地方把自己制定的方案上報給中央后，一般由發改委組織幾十人甚至上百人的團隊實地調查，與地方政府協商，最后制定方案。區域政策是國家宏觀調控政策體系和政府經濟調節工具系統中的重要組成部分，去年國務院批準了一系列地區的發展，思路上升為國家戰略。在這個過程中，中央與地方難免會有博弈。

　　 在方案商議過程中，發改委堅持按事權來劃分、推進工作任務。“哪些是國家應該做的，哪些是地區應該做的，國家不能代替地區來做。國家不宜去為一個省里面的某個行政區來發文件，那是地方政府的職能。國家就要解決關鍵問題，涉及到全局的問題，涉及到經濟一體化的問題。”范恒山表示。

　　 中國人民大學公共管理學院區域與城市經濟研究所所長陳秀山也認為，規劃是戰略性的、導向性的，關鍵看這個區域的功能定位是否合理，這就要求從國民經濟乃至國際經濟的范圍，確定本區域的分工地位，充分發揮比較優勢。

　　 這一輪中央政府批復的區域規劃中，并不是著眼于給這些區域多少政策優惠、多少投資項目，避免把中央政府批復規劃視為一種政策待遇，各地都要爭戴一頂“帽子”， 而是給予更多的制度創新和實驗的自主權力，地方運用得當會產生更大的效應。如果每個區域都由中央政府批復一個規劃，既不現實，也失去了應有的作用。

　　 “比如說為了兩型社會建設，推出了江西鄱陽湖生態經濟規劃，圍繞推進產業結構的調整升級，推出皖江城市帶產業轉移示范區規劃。我們總說東中西產業轉移，產業結構調整升級，那么國家有沒有手段、能不能通過一個地方的試驗來解決這個問題？通過規劃，馬上我們有一個試驗的地方。”范恒山解釋說，國家的規劃和區域性的文件大體是圍繞落實國家重大發展戰略來提出的。

　　 根據李建平的觀察，地方在制定規劃過程中，對中央提出的轉變經濟增長方式的要求是非常有針對性的。“轉變經濟增長方式要調產業結構，現在我國經濟發展的薄弱環節就在經濟結構，還有發展方式問題，全球應對氣候變化，發展低碳經濟，這些在制定規劃的過程中都要考慮進去，而不是傳統的結構調整。”李建平告訴記者。

　　 當然，作為國家層面批復的區域規劃，中央政府肯定會在基礎設施建設、產業布局、大型工程項目等方面給予適度傾斜。

　　 陳棟生分析到：“區域規劃和政策歷來是我國經濟發展的重點，特別是在去年，綜合國務院的十大產業調整振興規劃，成為應對危機的一攬子計劃的重要組成部分，也是中央政府謀劃長遠發展的兩大抓手之一。”

　　 為應對國際金融危機對我國經濟的影響，根據國務院部署，國家發展改革委等部門陸續制訂發布了鋼鐵、汽車、船舶、石化、紡織、輕工、有色金屬、裝備制造業、電子信息以及物流業十個重點產業調整和振興規劃。

　　 “下一步的區域規劃，要堅持解決關鍵性的問題。比如說產業結構調整提升、基礎設施一體化、發展的機制造血等關鍵問題，促進區域協調發展，要把著力點放在解決這些關鍵問題上。”范恒山表示。

　　 而產業關系調整，環境保護，包括推進區域發展的方式是行政的還是經濟的，是隨意的還是通過法律規范來推進的，這都涉及到長效機制的建設問題。據悉，接下來，相關部門將著手建立區域規劃的長效機制，避免“零敲碎打”。

　　 突破行政區隔

　　 “我統計了一下，去年大概公布了13個區域規劃和區域政策，都是國務院常務會議，中間不跨省的九個，跨省的四個（包括海西）。如關中—天水經濟區就跨越兩個省級行政區，也就是說中央一直在努力推進區域合作，像遼寧沿海、江蘇沿海，就在新一輪規劃中得到新的發展空間，這是重大的探索。”陳棟生告訴記者。

　　 去年的規劃中，值得注意的是對沿海核心經濟圈的提升和拓展。以“長三角地區進一步改革發展意見”的實施和“海峽西岸經濟區建設”為契機，東海經濟圈正加速形成，兩岸交流合作得以深化。

　　 福建省政府發展研究中心主任李閩榕在接受本報記者采訪時表示：“海峽西岸規劃方案，重點是促進海峽兩岸合作交流，雙方共贏，通過海峽經濟區的發展，成為中國經濟新的增長極。對福建來說，面臨的將是超常規發展的機遇。”

　　 據他介紹，國務院關于海西發展若干意見出臺后，福建省政府立即深入調研，修訂海西區發展規劃綱要，產業布局、項目布局、對臺相關交流合作等政策正在全力推進，“這是福建省委省政府去年下半年工作的重中之重。”

　　 此外，以首都圈為核心，以山東半島、遼中南地區為兩翼，提升和拓展環渤海經濟圈；以珠三角地區改革發展規劃綱要的實施、廣西北部灣經濟區建設以及中國-東盟自由貿易區建立為引擎，加速形成南海經濟圈。

　　 “利用國際和國內兩個市場拓展我們經濟發展的空間和潛力，是規劃的另一核心，我們圍繞這個方面出臺了一些規劃。比如說江蘇沿海地區的發展規劃，就是基于南北聯動。北部灣規劃，就是基于把北部灣打造成為與東盟前方合作的前沿陣地和橋頭堡的編制。前段時間啟動的東盟自由貿易區，實際上是以我們北部灣為基礎的。從相關地區的反應來看，這個規劃有了一定的超前性，我們保持了主動。”范恒山介紹說。

　　 在制定區域規劃的過程中，相關部門堅持按經濟區而不是按行政區的方式來推動。如果每個省都單獨出規劃，在地理單元上相對成塊，就會支離破碎。

　　 但是區域競爭與區域合作是矛盾的統一體，不能截然分開。由于地方政府現在也認識到區域合作的必要性，形成了一些地方首長的定期協商機制，如長三角地區和東北地區，有些地區在資源開發利用中自主建立了利益補償機制，還有些地區在旅游、基礎設施建設、環境整治、社會保障等領域展開了實質性區域合作。

　　 從地方政府來說，研究區域發展的政策，形成促進區域發展的戰略，成了各省市自治區促進各區域發展的重要任務，成為一把手的工程，各地的書記省長都幾乎把促進地區發展戰略放到了第一位。

　　 對此，范恒山表示：“區域間的互促互動，應該成為我們促進區域協調發展、促進國民經濟平穩較快發展的重要路徑。這就要建立在利益關系基礎上，實行在市場關系運作下的優勢互補和要素的自由流動，把人才、資金怎么整合起來，不能讓某一方總做賠本的買賣。”

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