朱榮林：區域振興規劃要考慮長遠利益
孫小林
“沿海地區眾多區域振興規劃的出臺主要還是保增長。”2月25日，朱榮林告訴本報記者，其因此擔心新一輪區域規劃的出臺會導致地方投資沖動，從而最終引發通貨膨脹。
朱現任國務院發展研究中心研究員，這位當了15年上海市人大代表的“規劃界”人士，是上海“十五”、“十一五”規劃的工作專家，深諳各種規劃背后的邏輯。
目前，朱同時是國家發改委區域規劃專家咨詢組成員，參與了將于今年出臺的長三角規劃的咨詢工作。
朱告訴本報記者，由于規劃缺乏強制性，并且目前規劃普遍目標提得很高，加上落點地區的對規劃理解或有自身利益考慮，所以對于規劃的效果要謹慎對待。
“要多考慮長期利益”
《21世紀》：如此密集批準沿海地區的開發的目的是什么，你如何理解？
朱榮林：目前還是以保增長為主，因為現在增長的基礎還不是很穩固，這個大家都有共識，所以保增長還是頭等大事，批準如此眾多的區域振興規劃是可以理解的。
當然，這就涉及到一個問題。如今保增長和調結構問題，本應齊頭并進的，但是現實中地方的著力點并不是在調結構上，還是保增長。而且區域經濟結構調整是一種長期行為，保增長是短期的，目前地方基本是短期行為盛行，長期利益考慮較少。這種現象還沒有從根本上改變。
《21世紀》：可是《規劃》也提出要調結構，尤其對于沿海地區而言？
朱榮林：沿海地區的各個區域振興規劃基本都講了要調結構，書面材料都有類似要求，而且有的講得很系統，但做的時候并不那么理想。
科學發展強調調結構，傳統發展則強調保增長。現在我們的增長手段并不是靠科學發展來支撐，還是靠傳統手段。為什么呢？原因是見效快。可以說現在的地方的一些增長是建立在損害長遠增長的基礎之上。
中央也提出調結構，但中央政府的很多決策相當一部分受制于地方經濟的驅動上。比如說地方報項目上來，總不能全部砍掉吧？無論哪個方面保增長壓力很大，還得照顧地方發展的積極性。這種博弈的過程是長期的。
《21世紀》：也有同感，比如上海兩個中心規劃對于上海發展現代服務業以及先進制造業提出明確要求，但上海方面對于2009年剛開始的GDP增長速度下降很是擔憂。
朱榮林：調結構之后經濟增長速度肯定要下來。上海2009年速度下來就有兩種看法，經濟學界認為這很正常，是結構調整中的一種現象，未來后勁就上來了。但地方政府就不這么看。上海如果結構不調，那國內還有其它城市會調？
所以說呢，現在經濟增長過程中，非經濟因素產生巨大的作用。
《21世紀》：但我有一個問題，規劃本身出臺就是博弈的結果，對地方肯定具有指導性，難道兩者之間的博弈并沒有減弱，問題何在？
朱榮林：其實呢，應該這樣說。核心問題在于體制問題：干部的任期和經濟周期并不是完全一致的。也就是說干部任期是短期的，經濟發展是長期的過程，這兩者之間如何協調、誰來協調都是大的問題。現在是人來協調這方面的內容，但人本身也是短期的，比如哪個部門的負責人也是短期的，說不定兩年就換人了。這就意味著公權力走向部門化、分散化和人格化，人格化本身就是短期的，所以干部體制到了要改的地步。
當然，這個問題解決起來很難。
新一輪投資沖動
《21世紀》：那據你認為沿海地區的眾規劃出臺，地方有足夠資金來進行投資么？
朱榮林：說老實話，現在的地方債都隱藏著，省市都欠債，這個應該是司空見慣的事情。但就如同國有企業一樣，盈利了是國家的，虧了國家會還。現在地方政府也這樣，沒有太多的風險意識。
這里面涉及到一個大的問題就是現在是本屆政府舉債，下屆政府還債，所以舉債人沒有還債的責任，對地方政府就沒有剛性的制約，舉債主體和還債主體分離，所以借債人就沒有壓力，導致盲目舉債，從而為當地帶來巨大的GDP。
所以某種意義上講可以得出一個結論，目前的壞意味著未來的好，目前的好意味著未來的壞，負面作用可能會推遲到未來體現。
而區域規劃出臺后，可能會導致新一輪大規模投資，則更會加劇地方舉債的力度。4萬億投資出臺后，我就表示防止通貨膨脹，當時就是擔心地方政府投資沖動。每一次黨代會召開之后的第一年投資就增長很快，和這有點類似。現在地方政府很容易沖動，你不叫他們沖動，他們也沖動，現在叫他們沖動，他們更會沖動了。
《21世紀》：那很多沿海地區的規劃似乎沒有提及這方面地方債的內容？
朱榮林：對，包括規劃以及相關法律目前并沒有涉及到地方舉債要占GDP比例多少的限制。我們現在縣級政府都有城投等舉債平臺。縣級政府不舉債，地級政府“臉上無光”。而且目前對這塊責任追究也沒有。
應該來說，目前，缺乏相關的法律，有規定也是政府內部的規定，人大在這方面應該多發揮作用。
《21世紀》：你剛才講地方投資沖動，國家會采用諸如環保、信貸等手段調控，你覺得效果如何？
朱榮林：2008年的時候有半數的污水處理廠在曬太陽，現在又上馬一大批，300個還不止，更多的會曬太陽。事實上，如今眾多的項目上馬，而且地方還在報，所以用環保等調控的效果是否有效還有待觀察。
“建議成立長三角經濟管理局”
《21世紀》：講了這么多，我們回到主題，從你剛才講話看來，各種規劃的作用似乎并不大？
朱榮林：解放以來，我們已經完成了11個五年計劃，每個計劃執行的結果檢查下來都偏離了規劃制定的初衷，現在看來，問題就在于規劃的目標管理和過程管理相脫節。
目前各界的規劃輕過程，重目標管理，所以實現目標的過程是模糊的。
比如說，在上海，我們到外灘，有四條路，到底走哪條路是地方的選擇，地方往往選擇有利于自己的道路。
而且，現在的規劃很多是給其他人看的，有的政府把規劃作為一種方式供上級檢查，并不是真正在實現規劃上下功夫。
《21世紀》：沿海地區振興規劃中還有一個長三角規劃未出臺，拖了好幾年了，問題何在？
朱榮林：說到底這個規劃是各個省市規劃的疊加，但在其中，各個省市的目標和偏好是有差異的。所以協調很難，這里增加一點，那里減少一點，畢竟各個省市的利益不一致。
這種物理性疊加的規劃往往是一種妥協的結果，效果往往有待觀察。
《21世紀》：那是否意味著你對尚未出臺的長三角規劃的效果很悲觀？
朱榮林：目前的規劃，各省可以按照各自的理解實施，對自己有利的才實施。
退一步說，若規劃要起到切實有效的作用，必須確定一個權威性協調機構。所謂權威指該機構具有規劃決策權和投資決策權，第二必須是個法人機構。否則每次開個“神仙會”，沒有太大意思。
因此，我建議成立長三角經濟管理局，類似密西西比河，成立開發局統一管理，該機構必須具有規劃決策權和投資決策權，必須是個法人機構。
第二呢，所有協調達成的協議必須立法，比如在南京開個會議就叫南京條約，兩省一市必須遵守，傳統的協議要走向立法。
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