全國人大財經委副主任尹中卿：

　　地方政府融資鏈條面臨斷裂

　　《中國經濟周刊》記者 劉永剛/北京報道

　　徐華是一家商業銀行債券交易員，他最近對下單城投債很是猶豫，盡管這只債券的收益率高出同期貸款利率近100個基點，項目現金流、抵押資產等一切正常。

　　徐華的擔憂正是源自1月19日溫家寶總理在國務院第四次全體會議上關于防范地方投融資平臺潛在財政風險的講話。

　　從支持到肅整，不到一年時間，地方投融資平臺的“瘋狂”表演不僅令自身出現風險，還可能殃及正處在改革期的中國銀行業。

　　“2009年地方政府投融資平臺及其債務迅速增加，地方政府投融資平臺銀行貸款余額由1萬億元上升到5萬億元。”全國人大財經委副主任委員尹中卿對《中國經濟周刊》表示。

　　在尹中卿看來，“很多地方政府投融資平臺資本金很少，但杠桿率卻很高，大部分資金使用在自償能力比較低的基礎設施和其他公共建設項目之上，給地方留下隱性赤字和債務負擔，造成財政結構性風險。”

　　所以，“如果地方債務風險爆發，許多項目難免會半途而廢，地方政府融資鏈條面臨斷裂，很多地方經濟發展也可能面臨停滯。最后不僅造成政府還款能力欠缺，也會導致銀行產生大量呆壞賬”。

　　“只管借錢，不管還錢”

　　國務院發出的規范地方融資平臺風險的信息不僅讓徐華感到猶豫，對整個銀行業來講都是很重要的提醒。

　　“今后或許能夠出臺一些規范性的條款，對銀行貸款將造成一些影響。”一位不愿透露姓名的銀行業官員對《中國經濟周刊》表示。在其看來，由于地方政府融資平臺貸款的期限長，存在“前人借錢、后人還債”的現象。對于地方政府官員而言，“誰借的越多，誰在任期內的政績就越大”，所以，按道理說，銀行多放貸會多掙錢，但對于放貸給地方投融資平臺來說，則可能是多放貸，多壞賬。

　　安邦咨詢高級分析師李明旭表示，面對著巨額的基建投資支出，地方政府的籌資渠道有：中央代發地方政府債券，地方投融資平臺發行的“城投債”，由銀行、信托以及地方投融資平臺三方參與的“銀政信”產品以及規模巨大的銀行信貸。其中，后兩者“將可能給中國的銀行業帶來愈來愈大的風險”。

　　據了解，西部某縣在2009年的財政收入大約12億元，除去工資等正常支出，僅剩3億～4億元用于償債，而該縣2010年僅利息一項就要償付18億元。

　　“這些地方政府也知道自己根本沒有償債能力，但是他們更看重的是這種難逢的發展機遇。地方政府一種非常普遍的心態是，只管借錢，不管還錢。”安邦咨詢高級分析師徐斌告訴《中國經濟周刊》，“監管缺乏，沒有相應的懲罰措施，這些都是助長地方政府僥幸心理的因素”。

　　而交通銀行金融研究中心在一份報告中指出，“地方政府投融資平臺的資產負債比例普遍較高，有的高達80%以上，政府隱形債務負擔過重”。而且，地方政府往往通過多個融資平臺公司從多家銀行獲得信貸，形成“多頭融資、多頭授信”的格局，銀行有時難以把握地方政府的總體負債和財政擔保承諾情況，造成債務管理非常混亂。

　　嚴重透支的地方信用

　　風險似已“風雨欲來”。

　　“急于上項目的地方政府在融資問題上迅速擴張，嚴重透支了政府信用，正在累積規模龐大的壞賬風險。”上述銀行業官員告訴《中國經濟周刊》，“尤其是中小銀行，他們的資金本來就少，如果豪賭在當地政府的一兩個項目上，一旦其中一個項目出現壞賬，整個銀行就會陷入絕境。”

　　交行金研中心的報告稱，歷史上，中國國有銀行曾積累了數以萬億計的壞賬。在產生壞賬的原因中，政策性貸款首當其沖，政府和國有企業并非貸款的“避風港”。

　　該中心還表示，恰恰是這些具有政府背景的“政策性”貸款項目可能產生新的金融風險。其中包括“許多地方政府信息透明度不高，加上各地財政擔保體系落后，監管不到位，銀行難以真實、全面地評估其整體債務水平和項目風險”。

　　“政府平臺項目存在潛在風險，但暴露還需要2～3年的時間，最后這一風險能否化解取決于經濟復蘇態勢、土地出讓市場價格走勢等。”尹中卿表示。

　　由于地方城投往往是一個大集團，體系內又有諸如煤炭公司、水務公司、煤氣公司、房地產公司等各種小公司，因此資金一旦進入到城投體系中，具體運作根本無法進行監控，在它的報表中很多內容銀行無法核實。

　　當然，地方政府財政的重要部分是出讓土地的收入，而地方城投資本金的重要部分也是土地，諸多地方城投申請貸款時抵押給銀行的抵押品還是土地，所以，只要土地價格徘徊在高位，地方政府和地方城投公司的信用都可以放心。

　　但這顯然只是一廂情愿。

　　“一旦經濟進入蕭條期，土地價格就有可能大跌，地方政府收入來源銳減，地方城投馬上就會面臨抵押不足的問題。當二者同時出現的時候，地方的信用就無法兌現，商業銀行同樣面臨系統性風險。”一位地方銀監局人士告訴《中國經濟周刊》。

　　而目前的情況是，無論是地方投資平臺的貸款還是他們發行的中期票據、企業債，最后承擔風險的主體都是商業銀行。地方政府幾年一換屆，通常在任的政府班子是有投資沖動的，而銀行也只好相信地方信用。

　　不過，與以往不同的是，城投或者地方信用一旦失守還會波及到債券市場，可能會引起一系列的類似次貸危機式的連鎖反應。

　　無奈的銀行

　　金融機構也開始謹慎起來。

　　新年伊始，北京一家城市商業銀行給分行下達了一份通知，要求控制對縣(區)級尤其是縣級以下政府融資平臺的信貸投放，重點投向經濟發達、財力較強的省轄地級市以上政府融資平臺，并關注地方政府可支配財力與債務的匹配情況，防止融資平臺的過度負債。

　　“雖然現在還沒收到限額管理方面的通知，但根據此前總行和監管部門的要求，各家銀行對于政府融資平臺貸款，總體上將會更加審慎。”該城市商業銀行相關人士直言。

　　一個直接變化就是，來自地方政府投融資平臺的項目，現在需要上級行核準，批下來的難度增大。監管層要求商業銀行要注意風險，并提醒在貸款前檢查項目資本金到位的情況。

　　但問題是，在銀行和地方政府合作的過程中，貸前檢查究竟能起到多大作用？

　　上述商業銀行人士稱，給地方政府貸款的負債率比較好設定，最難的是怎么給政府編制資產負債表。多年前，為組織一筆高達30億元的城建類銀團貸款，該行花了5個月的時間才完成對某市的模擬資產負債表。

　　據其介紹，編制政府資產負債表需要結合三方面的情況：其一，與地方財政部門保持良好的溝通；其二，掌握政府控制下所有融資平臺的情況；其三，銀行自身的信貸經驗。

　　以北方一家中小銀行為例，該行從去年開始梳理政府融資平臺貸款，但有些地方政府融資平臺不透明，資產分別是哪些，資金如何運用，不會向銀行透露。這就導致銀行的資金投入后，具體的資金投向，連融資平臺自己都說不清楚，銀行更難搞清楚。

　　在此情況下，該城市商業銀行人士認為，“較為現實的要求是，地方政府自主進行負債總量的平衡，明確自身的融資缺口；控制節奏，保證項目建設資金能夠跟上，而政府梳理債務的目的主要是搞清楚可融資的規模有多大”。

　　河南投融資平臺樣本調查

　　《中國經濟周刊》記者 葉建國 特約記者周健/北京、河南報道

　　對河南省來說，組建更大規模的投融資平臺，已經具備了為地方融資紓困和帶動更大范圍內的國資改革的雙重考量。

　　2009年12月29日，河南省國有資產控股運營有限公司正式揭牌，這標志著該省繼交投集團、鐵投集團和水投集團之后又一家重要的省級專業化投融資平臺誕生。

　　而在此前的2009年9月，面對一方面很多建設項目資金籌集遭遇困難，而另一方面，銀行存貸差不斷上升，大量資金沒有盤活的局面，為了破解“短缺”與“過剩”的矛盾，河南省政府下發了《關于推進地方政府投融資體系建設的指導意見》，要求全省建立多層次的投融資體系，搭建大平臺、實現大融資。

　　意見指出，河南省國有“四資”(即資源、資本、資產、資金)總體使用效率較低，建立地方政府投融資體系，可以有效整合國有“四資”、拓寬融資渠道。

　　河南省是全國較早明確提出嘗試建立三級地方投融資平臺的省份，且提出了注意監管和風險風范的意見，被認為是在全國各地紛紛超常規發展地方投融資平臺過程，進行了一些有益的探索。

　　但是，在這些地方投融資平臺(尤其是一些市縣級投融資平臺)運作中，也較多的存在管理行政化、信貸資金財政化以及監管缺位等問題。

　　對此，河南省工業和信息化廳曾提出“四不宜”的觀點，“不宜官辦、不宜財政控股、不宜跨行監管、不宜風險兜底”，實現其商業模式轉型。

　　投融資平臺大躍進

　　長期以來，河南省級的投融資平臺只有河南省建投公司、農發公司、中原證券、中原信托、百瑞信托、省中小企業擔保公司等少數幾個。

　　在金融危機的背景下，按照河南省的規劃，河南省將組建省鐵路投資公司、省交通投資公司、省國有資產經營管理公司等3個百億元級省級綜合投融資平臺，以及一批綜合和專業的投融資平臺。打造“一集團多公司”的平臺架構是河南省在搭建更高規模的投融資平臺時所提倡的主要思路之一。

　　作為另一條國資改革主線，在產業重組領域，通過對同一產業或者相關產業內的大型公司進行合并也成為河南國資改革的路徑選擇之一，這些合并后的大型產業集團除了具有完善產業鏈條的特點外，同時兼具強大的投融資業務并直接或間接參與其他產業重組。

　　比如，兼具產業整合功能和投融資功能的河南煤業化工集團和平煤神馬能源化工集團在省政府主導下高調掛牌，自此拉開進軍煤化工、實現資本和產能擴張的序幕。

　　實際上，河南省下屬的地級市組建豪華級投融資平臺的行動甚至比省級投融資平臺的組建還要早。這種情況在鄭州、許昌、新鄉等地普遍存在。

　　此外，河南縣級投融資平臺的組建在具備條件的地方已經展開。河南省在2009年上半年投資增長乏力的情況下，對“決戰二季度”中一項重要的舉措就是，支持118個縣(市、區)政府以現有政府財務開發公司、投資公司等為依托，建立產業集聚區投融資公司，與縣級中小企業信用擔保體系形成合力，形成支持產業集聚區基礎設施、標準廠房等建設的投融資平臺。

　　“我們縣目前當務之急就是，趕快借助政策的東風，成立一到兩家投資公司。”豫西某縣的一位政府官員曾告訴記者，“盡管基礎弱、底子薄，但我們沒條件也要創造條件，否則會失去機遇。”

　　當然，對于河南省來說，新的投融資平臺的構建，不僅僅是在城投和基礎設施建設的領域，并已經涉及到文化產業、化工、旅游等服務業。

　　2009年年底，考慮到河南文化資源豐富但產業規模較小，河南文化投資集團宣告成立，注冊資本20億元，并明確提出要運用政府資金融通社會資本，發展文化產業。

　　市場化運營之困

　　這些新的投融資平臺的市場運作也并非如想象中那么好。

　　“原來的產業布局和市場狀況，競爭比較充分，但現在這樣的投融資機制，計劃經濟的意志性又死灰復燃，官本位逐漸取代企業本位、市場本位，這極易造成新一種形式的壟斷。”河南九鼎德盛投資咨詢有限公司董事長張保盈說。

　　在他看來，這些投融資機構雖然規模大、掌控資源多，但由于人事任命多屬行政化，因而決策是否科學、經濟，運營效率是否較高，仍然是個疑問。

　　據記者調查，在河南省各地的一些國有投資機構中，機構臃腫、人浮于事的現象極為嚴重，而這又直接導致了業務流程不規范、執行效率低下。如豫東某市一家建投公司，在編人員達到220多人，“小團體化”導致的內訌爭斗層出不窮，董事長和總經理“各自為政”。

　　此外，投資公司運作行政化、監管缺位、審計缺失，一些公司雖將財政開支的部分資金拿來進行商業化運作，但有時恰恰成為資金運作黑洞的“濫觴區”。

　　2005年，豫北某國有投資公司總資產達到3億元，參控股企業14家，但實現利潤僅有12萬元。不過，就是在這種情況之下，2006年該公司還是曝出了企業負責人將下屬一家電廠的資產“私有化”的丑聞。

　　還有專業人才引進的問題。由于投融資決策和風險控制的專業性，各類投資機構對人才的要求一般都比較高，對市場熱點的觀察和把握都要求一定的敏感度。但據記者調查，一些市、縣在組建投融資公司的團隊時，引進的高端人才極少，多數屬于“內部消化”。如豫北某市新近成立的投資集團，董事長職務由該市一位副市長兼任，而重要高層仍有原來合并的下屬公司的頭頭腦腦擔任，引進的外來專業投融資專家幾乎沒有。

　　記者在調查中發現，河南部分地市的建投機構由于參與本地新城區及交通、城建等基礎設施建設的程度較深，資金大量沉淀，以致后續融資乏力。

　　“一些地方，最可怕的就是不具備條件也要建立投融資平臺，其目的與炫耀和大躍進無異。”鄭州市某投資公司的一位總經理對記者說。

　　另一個質疑也在出現，那就是，更多資源特別是資金大量向國有投資單位及產業集團集結，必然帶來對中小民營企業的融資排斥效應。而大量國有企業紛紛“圈占”基礎設施建設領域，又必然導致民資在這些領域的望而卻步或紛紛退卻。

　　“這實際上又成了一種新的壟斷，出現一些領域的‘國進民退’現象。”河南民營經濟研究會副會長張立功說，“在省一級，一些大項目必須需要大的融資平臺的支持，但對一些市縣來說，成立大的投融資平臺，并不具備人才、資金等支持要素，投資沉淀不說，有時反而會危害公平競爭的市場環境。”

　　“目前全國都掀起對建立各種投融資平臺的反思熱潮，作為河南，也應該冷靜一下。” 天津產權交易市場常務副總裁鐘冠華對記者說，“成立投融資機構，究竟是該政府主導還是市場主導，放眼長遠，顯然應該是以后者為重。”

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