——訪國家發改委地區經濟司司長范恒山

　　■本報記者郭錦輝

　　近幾年特別是2009年，我國出臺了多個區域規劃和區域政策性文件，這些區域規劃和區域政策性文件整體是遵循什么思路進行編制的？起到了什么樣的效果？在實施過程中應該注意哪些問題？近日，中國經濟時報專訪了國家發改委地區經濟司司長范恒山。

　　區域問題的核心是縮小兩極差距

　　中國經濟時報：我國區域發展戰略是如何提出來的？

　　范恒山：所謂區域問題，實際上指的是促進區域協調發展問題，核心是縮小地區間存在的差距或者說縮小兩極差距。受自然條件、資源稟賦、生產要素、創新能力以及民族、宗教、文化等許多因素的影響，一個國家、一個區域在一定程度上都存在著區域發展不平衡問題。區域發展不平衡包括很多方面，一般地，包括經濟發展程度、公共服務水平、人均富裕程度等，從發展的角度看，還包括創新潛力、環境承載能力、發展的可持續性等，由這些差別產生的不平衡會帶來很多問題。

　　從政府角度講，使轄區內人民享受大體均等的公共服務水平和實現共同富裕，是政府的責任。從群眾角度講，享受公共服務水平的差別和貧富懸殊太大，既會影響到他們的生活質量，也會影響到他們的心理狀態和行為模式，進一步影響到推進社會經濟活動的積極性和維護穩定的動力。因此，促進區域協調發展，從國家層面看，關系到經濟社會的全面協調可持續發展，關系到能否建立起惠及所有人口的高水平小康社會，也關系到社會的和諧穩定。從地方層面看，關系到地方發展的水平和后勁，也關系到地方的繁榮與安定。概言之，促進區域協調發展，特別是縮小兩極差別，于國家于地區來說，都是一件極為重要的事情。

　　反映兩極差距的指標體現在許多方面，如經濟增長速度、人均ＧＤＰ、人均財政收入，人均收入水平等等，具有實質性意義的指標，最重要的，我以為有兩個：一個是人們享有的公共服務的水平，換句話說，不同地區的人群是否享受到了均等化的公共服務；另一個是不同地區人們實際擁有的財富的程度，在當前主要體現為人均收入水平的狀況。事實上，區域發展的差距不僅僅有發展速度的問題，更有發展質量、結構和協調程度的問題。但一者因為經濟增長速度更易引起人們直觀感受，二者因為速度是比較基礎性的指標，速度上不去，其他方面似乎也無從談起，再加上一些體制上的原因，因此，經濟發展速度往往成為人們衡量地區差距的重要指標，或者說，成了衡量區域發展是否協調的標志性指標。但應該明白，對于促進區域協調發展來說，經濟增長速度不是具有實質性意義的指標。

　　國家高度重視區域協調發展問題。鑒于“八五”期間，地區差距已拉得較大的狀況，從“九五”起，國家著眼于縮小兩極差別、促進區域協調發展，相繼提出了一系列戰略。在繼續鼓勵東部沿海地區率先發展的同時，20世紀90年代末期提出推進西部大開發戰略，21世紀初又提出振興東北地區等老工業基地戰略，緊接著又提出促進中部地區崛起的戰略，新時期促進區域協調發展的總體戰略基本形成。隨著這些戰略的實施，區域差距不斷縮小，區域發展的協調性不斷增強。數據表明，“九五”、“十五”時期，東中西經濟增長速度差別已大大縮小，而“十一五”后期，中西部地區和東北地區的增長速度已超過東部地區。

　　國家意志和地方需要的有機結合

　　中國經濟時報：制定區域規劃和區域政策性文件的目的是什么？它們有什么特點？

　　范恒山：區域發展總體戰略的實施使區域問題得到了一定程度的解決，效果比較明顯。但我國地域幅員廣闊，面積接近整個歐洲的面積；地區間差異巨大，地理環境、資源基礎和現實發展水平懸殊。在這樣一個地域廣闊、地理差異很大的國家無疑不能夠運用一個政策。即便是劃分了四大板塊，區域尺度仍然相對較大。因此，要有效解決區域發展中存在的問題，必須進一步完善和細化區域政策，增強區域政策的針對性和可操作性，換句話說，要通過更加有效的措施把四大板塊的區域發展戰略進一步落到實處。

　　基于此，近幾年來，按照國家區域發展總體戰略的要求，立足經濟社會發展大局的需要，從各個地方的實際出發，以充分發揮各個地方的比較優勢為著力點，國家陸續制定和實施了一批空間尺度更加適宜的區域規劃和區域政策性文件，使區域政策的空間指向更加合理，政策內容更加細化、實化和更具針對性。這些政策的著力點都是立足于促進我國經濟平穩較快發展和增強區域發展的協調性。這些規劃和政策性文件在研究制定中都特別體現了如下兩個方面的有機結合：一方面，充分體現國家的戰略意圖，是國家戰略決策的細化與實化；另一方面，充分體現了地方的實際需要，注重發揮相關地區的比較優勢。正因為如此，其效果十分明顯。

　　區域政策制定的三條線索

　　中國經濟時報：近幾年來，我國制定了許多區域規劃和區域政策性文件，它們總體上是沿著什么樣的思路在編制？

　　范恒山：確實，近幾年來，我國陸續編制了一批區域規劃和區域政策性文件，其密集程度前所未有。關于這一點，我想說兩句話：第一句，這是十分必要的；第二，它不是隨心所欲的。第一句話的含義我前面已經談到了，后面還要進一步談到。對于第二句話，我想說，所有這些區域規劃和區域政策性文件都是按照國家的總體戰略要求來編制的，并且是遵循一定的思路來編制的。從內容上看，主要是基于如下三條線索。

　　一是基于加快重點地區發展。這包括加快條件較好地區開發開放和促進欠發達地區特別是少數民族地區加快發展。前者的意義在于培育形成新的經濟增長極，輻射帶動和支持其他地區發展。已經出臺的國務院關于推進天津濱海新區開發開放有關問題的意見、國務院關于進一步推進長江三角洲地區改革開放和經濟社會發展的指導意見以及珠江三角洲地區改革發展規劃綱要、遼寧沿海經濟帶發展規劃等，都屬于這一類。后者的意義在于解決區域協調發展的瓶頸制約，加快縮小兩極差距，增進民族團結和社會和諧。已經出臺的國務院關于進一步促進新疆、寧夏、青海等省區、廣西經濟社會發展的若干意見等，都屬于這一類。

　　二是基于落實國家的重大改革和發展戰略。近幾年來，為轉變發展方式、實現科學發展，國家陸續提出了一系列的重大發展戰略，如構建“兩型”社會、推進經濟結構優化升級、統籌城鄉發展等。落實這些戰略有很大的挑戰性，需要在加大一般工作力度的同時，大膽進行探索和實驗，以積累經驗、摸索路徑、提供示范。近年來出臺的有關規劃和文件就是基于此研究編制的，如黃河三角洲高效生態經濟區規劃、江西鄱陽湖生態經濟區規劃都是圍繞推進國家“兩型社會”建設戰略而實施的；皖江城市帶承接產業轉移示范區規劃則是著眼于促進區域聯動、優化提升產業結構而編制的。

　　三是基于深化區域合作和對外開放。推進區域合作、擴大對外開放，有利于充分利用國際國內兩個市場，拓展我國經濟發展的空間和潛力，有利于推進沿邊沿海地區進一步發展，形成新的增長極。選擇若干有條件的區域，通過國家政策支持，打造合作開放的新平臺，是全面提升我國經濟發展水平和國際競爭能力的需要。已經出臺的廣西北部灣經濟區發展規劃，就是基于把北部灣打造成為與東盟全方位合作的前沿陣地和橋頭堡而編制的。中國圖們江區域合作規劃綱要，則是基于深化東北亞開放合作而編制的。江蘇沿海地區發展規劃一方面是基于南北聯動、協調發展，另一方面則是基于發揮連云港作為歐亞大陸的橋頭堡作用而編制的。而海峽西岸經濟區的建設，則是基于加強兩岸合作交流，促進實現祖國和平統一大業而編制的。

　　區域政策效果顯著

　　中國經濟時報：區域規劃和區域政策性文件對區域經濟發展起到了哪些成效？

　　范恒山：前面已經談到，通過區域規劃和區域政策性文件體現的區域政策效果非常明顯，這可以從兩個層面來概括。

　　從工作層面看，一是有利于把國家戰略落到實處。一方面，立足于某一區域編制的規劃和政策性文件與地方的實際需要結合緊密，直接關系到地方的發展，所以地方貫徹的積極性、主動性很強，不會被束之高閣；另一方面，區域規劃和政策性文件又是按照國家整體要求和重大發展改革戰略來編制的，體現了國家戰略意志，也就是說，立足于某一區域編制的規劃和政策性文件，自然而然地把國家戰略體現在其中，或者說把國家的意志延伸到促進某一區域發展的思路和舉措之中。

　　二是有利于增強區域政策的針對性和可操作性。通過空間指向更加合理的區域規劃和區域政策性文件，各項政策措施的針對性更加明確，可操作性進一步增強，其效果也就更加直接和明顯。

　　三是有利于實施分類指導，進一步體現地區實際需要和比較優勢。區域政策在服從國家的戰略意圖的同時，充分體現了地方的特色，針對不同地方提出了不同的要求，從而有效解決了“一個規劃管全國，全國規劃一個樣”的問題。

　　四是有利于盡快縮小兩極差距。著眼于“抓兩頭”，即一頭抓條件較好地區的率先發展，一頭抓欠發達地區的加快發展，區域政策既有效發揮了條件較好地區的帶動、示范、影響和輻射作用，又有針對性地解決了“短板”或“瓶頸”制約，推動欠發達地區特別是貧困地區實現跨越式發展，從而能夠盡快縮小兩極差距。

　　五是有利于充分發揮地方的自主性、能動性和創造性。由于區域政策密切聯系地方實際，有針對性地解決地方發展中最關鍵、最重要、最緊迫的問題，從而成為地方的關注所在、動力所在和著眼點所在，地方能夠積極行動、開拓創新，采取有力措施把規劃和政策性文件提出的要求逐條落到實處。

　　六是有利于地方在發展中保持總體思路和重大政策措施的連續性和穩定性。規劃和政策體現的是國家戰略，又有跟蹤機制，有利于保障地方在發展思路和發展過程中始終保持連續性和穩定性。即便是行政首長更替，也能夠保障一張藍圖貫徹到底。

　　七是有利于防止經濟發展大起大落。區域政策體現了分類指導、有保有壓的思想，有效避免了“一刀切”，因而也有利于避免“一刀切”造成的經濟發展大起大落的往復循環。

　　從結果層面看，區域政策的實施，一是使國家重大發展改革戰略能夠扎扎實實得到貫徹落實。比如說《皖江城市帶承接產業轉移示范區規劃》的實施，能夠順應國內外產業加快結構調整和轉移的機會，促進適宜的產業轉移到中西部地區，既有利于促進中部地區在加快發展的同時提升產業結構，又能夠推動東部地區產業結構走向更高層次。又如《鄱陽湖生態經濟經濟區規劃》和《黃河三角洲高效生態經濟區規劃》，直接是圍繞轉變發展方式、保護和優化環境的，將經濟發展和保護環境有機結合起來，更加注重實施嚴格的環境保護政策，并將其落實到產業的發展、布局和優化提升中，結果既有利于“兩型社會”建設，又有利于產業結構優化升級，體現了經濟發展和轉變發展方式有機結合、科學發展和跨越式發展有機結合等。

　　二是在應對國際金融危機、促進國民經濟平穩較快增長中發揮了重要作用。盡管受國際金融危機影響，今年我國ＧＤＰ仍達到8．7％的增速，這來自于各地的平穩較快發展，更來自于重點地區的支撐和輻射作用。天津濱海新區、廣西北部灣經濟區等頒布了區域規劃和政策性文件的地方，經濟增長速度都大大高于全國和地區的平均水平，成為抵御國際金融危機、保持經濟平穩較快增長的中流砥柱。

　　三是增強了區域發展的協調性，推動了我國區域增長格局的重要轉變，改變了長期以來東部地區增長速度超過中西部地區的格局。從2008年開始，中西部地區和東北地區的經濟增長速度超過東部沿海地區，這是前所未有的。東中西互動規模不斷擴大，合作領域不斷拓寬，互惠互利共贏格局初步形成。此外，由于國家支持力度加大，那些欠發達地區的公共服務水平、人均財政收入水平等也迅速提升，與發達地區的相對距離逐漸縮小。

　　關鍵在于抓好落實

　　中國經濟時報：區域規劃和區域政策性文件在落實過程中還需要注意哪些問題？

　　范恒山：區域規劃和區域政策性文件的制定，對推動區域協調發展，推動相關地區經濟社會發展乃至推動整個國家經濟社會發展都會起到積極作用，這正在被事實所證明。目前的區域規劃和政策空間尺度相對比較合理，針對性較強，并且和地方的實際需要和優勢有機結合，有利于發揮規劃地區的積極性和創造性，也為規劃的落實打下了很好的基礎。但這并不等于萬事大吉，要用足用好規劃，確保成效，必須確保四個關鍵環節。

　　第一，把握重點。要認真領會區域規劃和區域政策性文件的精神實質，抓住關鍵，把握好方向和重點，確保規劃和政策在貫徹落實中不走形變樣。

　　第二，明確責任。越具體就越深入，有責任就能落實，必須把規劃或者政策性文件中的要求逐條落實到各個方面、各個層面�，F在國家在這方面采取的措施力度比較大，相關文件中都有分工。比如，明確提出了國家部門應該干什么，主要指導部門、規劃部門應該干什么，地方部門應該干什么。從地方層次講，也要明確責任，切實落實好。

　　第三，健全機制。要建立相關的領導組織體系，專門抓貫徹實施、抓督促檢查、抓跟蹤落實。要建立協調機制，協調解決結合部的問題，協調解決實施過程中出現的新情況、新問題。

　　第四，完善措施。該細化的要細化，該配套的要配套。切實把握住三個方面。一是對于規劃和文件的任務，比較明確的要按照要求落實；需要進一步細化的，要制定出方案，落到具體措施中。二是對于先行先試和創新的空間，要根據大方向和自身實際需要大膽探索。三是要跟蹤檢查，國家層面和地方層面都需要及時跟蹤檢查，確保每項措施有人抓、有人管、有人做，建立評估機制、協調機制、獎懲機制，并及時總結和反映進展情況。對落實不力的，應該采取必要的責任追究。

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