陳昆才

　　投，還是不投？

　　1月20日，一家商業(yè)銀行債券交易員對(duì)下單城投債心存猶豫，這只債券的收益率高出同期貸款利率近100個(gè)基點(diǎn)，項(xiàng)目現(xiàn)金流、抵押資產(chǎn)等一切正常。

　　擔(dān)憂來(lái)自一項(xiàng)即將出臺(tái)的政策。

　　1月19日上午，國(guó)務(wù)院第四次全體會(huì)議討論即將提請(qǐng)十一屆全國(guó)人大三次會(huì)議審議的《政府工作報(bào)告(征求意見(jiàn)稿)》。溫家寶總理在講話中提出，“更好地發(fā)揮財(cái)政政策在擴(kuò)大內(nèi)需中的作用，盡快制定規(guī)范地方融資平臺(tái)的措施，防范潛在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)”。

　　上述內(nèi)容立刻引起商業(yè)銀行人士的高度關(guān)注。“可能會(huì)有一些規(guī)范性的條款，對(duì)債市和銀行貸款造成一些影響。”1月20日，一家股份制銀行資金部人士表示，市場(chǎng)傳言上述措施由財(cái)政部負(fù)責(zé)牽頭制定。

　　此前，有報(bào)道指出，2008年初，全國(guó)各級(jí)地方政府投融資平臺(tái)的負(fù)債總計(jì)為1萬(wàn)多億元，到2009年中，則迅速上升到5萬(wàn)億元以上，其中絕大部分來(lái)自于銀行貸款。而有商業(yè)銀行人士稱，截至2009年末，政府融資平臺(tái)的貸款余額約為6萬(wàn)億元。

　　截至發(fā)稿，本報(bào)記者未能聯(lián)系上財(cái)政部相關(guān)人士。而多位接受本報(bào)記者采訪的金融專家、銀行人士均指出，設(shè)定合理的負(fù)債率水平，控制地方政府負(fù)債總量及其財(cái)政擔(dān)保行為，規(guī)范政府融資平臺(tái)等應(yīng)是重要組成部分。

　　政府融資平臺(tái)何其多？

　　“現(xiàn)在的融資平臺(tái)太多。”1月20日，南京博達(dá)投資咨詢有限公司首席顧問(wèn)康濤告訴本報(bào)記者。康曾為一家大型銀行江蘇省分行投行部總經(jīng)理，目前為地方政府和企業(yè)提供財(cái)務(wù)顧問(wèn)服務(wù)。

　　他表示，不僅僅是在傳統(tǒng)的交通運(yùn)輸、城市建設(shè)、土地儲(chǔ)備、國(guó)資經(jīng)營(yíng)等領(lǐng)域，各級(jí)政府成立了融資平臺(tái)，現(xiàn)在還發(fā)展到第三產(chǎn)業(yè)，如文化等領(lǐng)域。而各級(jí)政府不斷設(shè)立融資平臺(tái)的目的是擴(kuò)大融資規(guī)模，因?yàn)檎�府融資需要通過(guò)其控制的公司來(lái)進(jìn)行，但一家公司的資產(chǎn)有限，負(fù)債規(guī)模也存在“瓶頸”，于是地方政府通過(guò)不斷新設(shè)融資平臺(tái)取得融資。

　　目前，全國(guó)四級(jí)政府融資平臺(tái)超過(guò)8000家。

　　在掌握各級(jí)政府融資平臺(tái)的大體情況之后，有關(guān)部門(mén)針對(duì)其中存在的問(wèn)題，要求各地政府予以關(guān)注，逐步規(guī)范和加強(qiáng)管理。

　　而來(lái)自地方政府的一種觀點(diǎn)認(rèn)為，政府融資平臺(tái)沒(méi)有金融監(jiān)管部門(mén)想象的那么大、那么多，有一些并不屬于政府融資平臺(tái)，與金融監(jiān)管部門(mén)的專業(yè)看法存在不一致。

　　一位金融專家稱，由于政府融資平臺(tái)貸款的期限長(zhǎng)，存在“前人借錢(qián)、后人還債”的現(xiàn)象，對(duì)于地方政府官員而言，“誰(shuí)借的越多，誰(shuí)在任期內(nèi)的政績(jī)就越大”。

　　尤其是在2009年，這樣一個(gè)擴(kuò)大投資的絕佳機(jī)會(huì)。以東部某省會(huì)城市為例，當(dāng)年該市計(jì)劃投資400多億元，但實(shí)際的固定資產(chǎn)投資規(guī)模超過(guò)500億元。今年該市提出的目標(biāo)更高，達(dá)到550億元，所需融資的途徑包括財(cái)政投入、吸納社會(huì)資金、項(xiàng)目自身的融資能力等。

　　早在2003、2004年，時(shí)任某大行江蘇省分行投行部負(fù)責(zé)人的康濤，為了完成針對(duì)蘇南某市的一項(xiàng)政府融資平臺(tái)貸款，他設(shè)計(jì)出一套控制政府負(fù)債總量的公式。一是，地方政府的負(fù)債總額(包括實(shí)際負(fù)債和或有負(fù)債)應(yīng)該不能超過(guò)當(dāng)年地方財(cái)政總收入的70%；二是，當(dāng)年到期的債務(wù)本息總額不能超過(guò)一般預(yù)算收入的30%。

　　但在執(zhí)行過(guò)程中，類似的指標(biāo)并不能約束政府的“胃口”，反而被大大超越。

　　“地方政府投融資平臺(tái)的資產(chǎn)負(fù)債比例普遍較高，有的高達(dá)80%以上，政府隱形債務(wù)負(fù)擔(dān)過(guò)重。”交通銀行金融研究中心在一份報(bào)告中指出，地方政府往往通過(guò)多個(gè)融資平臺(tái)公司從多家銀行獲得信貸，形成“多頭融資、多頭授信”的格局，銀行有時(shí)難以把握地方政府的總體負(fù)債和財(cái)政擔(dān)保承諾情況，造成債務(wù)管理非常混亂。

　　所以，“中央政府如果希望規(guī)范政府融資平臺(tái)，不僅要控制其負(fù)債總量，還要規(guī)范各類平臺(tái)”。康濤說(shuō)。

　　打開(kāi)政府融資平臺(tái)“項(xiàng)目包”

　　規(guī)范政府融資平臺(tái)的行動(dòng)已經(jīng)展開(kāi)。

　　2009年11月6日，針對(duì)一些基層政府出現(xiàn)了政府融資平臺(tái)公司等主體由財(cái)政擔(dān)保，向行政事業(yè)單位職工等社會(huì)公眾集資，用于開(kāi)發(fā)區(qū)、工業(yè)園等的拆遷及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的現(xiàn)象。財(cái)政部專門(mén)下發(fā)《關(guān)于堅(jiān)決制止財(cái)政違規(guī)擔(dān)保向社會(huì)公眾集資行為的通知(財(cái)預(yù)[2009]388號(hào))》(下稱“通知”)。

　　《通知》明確要求，嚴(yán)禁發(fā)生新的財(cái)政違規(guī)擔(dān)保向社會(huì)公眾集資行為。地方進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，必須量力而行。確需舉債融資的，必須嚴(yán)格按照現(xiàn)行法律法規(guī)及國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定辦理。嚴(yán)禁違反或規(guī)避相關(guān)法律的規(guī)定，為平臺(tái)公司向社會(huì)公眾集資等直接或變相提供財(cái)政擔(dān)保。

　　近日，本報(bào)記者獲悉，2010年元旦后不久，財(cái)政部等部委向各省級(jí)政府下發(fā)一份調(diào)查問(wèn)卷——“政府負(fù)債調(diào)查表”。

　　言及目前正在擬定的規(guī)范措施，一位金融學(xué)者建議，核心是規(guī)范政府的負(fù)債行為，包括財(cái)政擔(dān)保行為，控制政府融資平臺(tái)的信用風(fēng)險(xiǎn)，給地方政府設(shè)定一個(gè)合理的負(fù)債率。

　　交行金研中心表示，歷史上，中國(guó)國(guó)有銀行曾積累了數(shù)以萬(wàn)億計(jì)的壞賬。在產(chǎn)生壞賬的原因中，政策性貸款首當(dāng)其沖。可見(jiàn)，政府和國(guó)有企業(yè)并非貸款的“避風(fēng)港”。

　　該中心表示，實(shí)際上，恰恰是這些具有政府背景的“政策性”貸款項(xiàng)目可能產(chǎn)生新的金融風(fēng)險(xiǎn)。其中包括“許多地方政府信息透明度不高，加上各地財(cái)政擔(dān)保體系落后，監(jiān)管不到位，銀行難以真實(shí)、全面地評(píng)估其整體債務(wù)水平和項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)”。

　　此言不虛，據(jù)相關(guān)部門(mén)的調(diào)查顯示，在這些政府融資平臺(tái)的“項(xiàng)目包”打開(kāi)后，發(fā)現(xiàn)有的項(xiàng)目并沒(méi)有現(xiàn)金流，這為日后資產(chǎn)質(zhì)量惡化埋下隱憂。而在目前近6萬(wàn)億元的政府融資平臺(tái)貸款中，絕大部分為項(xiàng)目貸款。

　　對(duì)于商業(yè)銀行而言，“目前需要做的是對(duì)存量的政府融資平臺(tái)貸款進(jìn)行重新梳理，評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)，如果風(fēng)險(xiǎn)較大，又沒(méi)有足夠的風(fēng)險(xiǎn)緩釋手段或存有瑕疵的，需要盡快補(bǔ)足，有些貸款則可能要收回。”1月21日，一位商業(yè)銀行管理層人士說(shuō)。

　　“政府平臺(tái)項(xiàng)目存在潛在風(fēng)險(xiǎn)，但暴露還需要2-3年的時(shí)間，最后這一風(fēng)險(xiǎn)能否化解取決于經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇態(tài)勢(shì)、土地出讓市場(chǎng)價(jià)格走勢(shì)等。”1月21日，一家券商研究員表示。

　　明暗之間

　　政策未出，市場(chǎng)預(yù)期已經(jīng)成。

　　“城投債將不好發(fā)了，只能另尋他途。”1月20日，某券商投行人士稱。前述股份制銀行資金部人士還指出，信用產(chǎn)品(尤其是城投類的公司債、企業(yè)債)的發(fā)行，因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)增高，收益率會(huì)飆升，其中的一些灰色地帶，如擔(dān)保問(wèn)題將見(jiàn)光死。

　　他還擔(dān)心，政策出臺(tái)后，政府融資平臺(tái)的授信等級(jí)將被調(diào)低，一些擔(dān)保措施不到位、項(xiàng)目現(xiàn)金流不足的存量貸款，其質(zhì)量將會(huì)受到影響，甚至導(dǎo)致貸款五級(jí)分類出現(xiàn)向下遷徙的可能。

　　不過(guò)，商業(yè)銀行有對(duì)抗風(fēng)險(xiǎn)的資本，目前商業(yè)銀行的撥備已達(dá)1萬(wàn)億元。

　　在探討規(guī)范過(guò)程中的難點(diǎn)時(shí)，康濤指出，負(fù)債率的設(shè)定比較容易，難的是如何給政府編制資產(chǎn)負(fù)債表。數(shù)年前，為組織一筆高達(dá)30億元的城建類銀團(tuán)貸款，他花了4個(gè)月的時(shí)間才完成某市的模擬資產(chǎn)負(fù)債表。

　　編制政府資產(chǎn)負(fù)債表需要結(jié)合三方面的情況，其一，與地方財(cái)政部門(mén)保持良好的溝通；其二，掌握政府控制下所有融資平臺(tái)的情況；其三，銀行自身的信貸經(jīng)驗(yàn)。

　　以南方一家中小銀行為例，該行從去年開(kāi)始梳理政府融資平臺(tái)貸款。但有些地方政府融資平臺(tái)不透明，資產(chǎn)分別是哪些，資金如何運(yùn)用，不會(huì)向銀行透露。

　　“那么多銀行的資金投入后，具體的資金投向，連融資平臺(tái)自己都說(shuō)不清楚，銀行哪能搞清楚。”前述中小銀行高管直言。

　　他指出，較為現(xiàn)實(shí)的要求是，地方政府自主進(jìn)行負(fù)債總量的平衡，明確自身的融資缺口；控制節(jié)奏，保證項(xiàng)目建設(shè)資金能夠跟上，而政府梳理債務(wù)的目的主要是搞清楚可融資的規(guī)模有多大。

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