楊柏國

　　自今年3月以來在成交量、投資額、價格等方面的全面“亢奮”，使得房地產再次成為各界關注的焦點。

　　房地產在中國社會中可以說地位顯赫，不僅曾被冠以“國民經濟的支柱產業”，而且因其事關眾多國民福祉，也屢屢出現在各種國家級的文件和報告中。

　　而在其顯赫地位的背后，房地產也常被視為一個“壞孩子”，因為其中各種矛盾和問題層出不窮，如征地糾紛、投資過熱、房價高漲等。為此，自2005年3月“老國八條”公布以來，從中央到地方，從金融部門到房地產管理部門，紛紛出臺了各種措施，對房地產進行調控，以期房地產形成穩健有序的發展態勢。

　　但是，不可否認的是，幾年來房地產調控在總體上是失靈的，盡管其間有過曇花一現般的效果。從當下來看，當初新老國八條、國六條、九部委15條等文件來看，確定的目標幾乎無一實現，不僅房價持續攀升，各地保障性住房依舊裹足不前，而且房地產信息模糊，開發商的造勢行為屢禁不止。

　　在房地產調控失靈的背后，更值得人們深思的是：是什么造成房地產調控屢屢失靈？這背后的深層原因是什么？是國家調控政策設計不科學，還是地方政府對國家調控政策陽奉陰違？是調控政策缺乏統籌兼顧，還是房地產市場自身力量過于強大？

　　有專家曾說，普遍出現的問題要從制度上找原因；反復出現的問題要從規律上找原因。而房地產調控失靈則兼具了這兩方面的特征——那么，全國普遍性的房地產調控失靈的背后是怎樣的體制原因？房地產調控的屢屢失靈，背后又蘊含了怎樣的經濟規律？

　　我們看到，房地產調控失靈的另一面是自2004年以來關于房地產泡沫的爭論。為此，有學者指出，我們現有的“強中央，弱地方”的結構，地方政府的財權和事權的不對等，導致地方政府“入不敷出”，只得經營城市、提高地價，這是導致房地產泡沫的制度基礎。換言之，這可能同樣是導致房地產調控失靈的制度基礎。

　　事權與財權的劃分一直是新中國成立以來中央與地方關系演進過程中的核心問題。在傳統計劃經濟時期，中央與地方關系的演進特點表現為收權與放權的往復循環；改革開放以后，中央與地方關系調整的線索主要有兩條，即財稅體制改革和政府機構改革，前者涉及到中央與地方的財力格局，而后者則關系到中央與地方的事權結構。

　　1994年，國務院對各省、自治區、直轄市以及計劃單列市實行分稅制財政管理。分稅制對中央與地方的財權劃分產生了本質性的影響。中央與地方的預算收入采用相對固定的分稅種劃分收入的辦法，具體分為中央稅、地方稅和共享稅三大類。而分稅制前的財政體制是“分灶吃飯”，1988年實行的是“劃分稅種、核定收支、分級包干”的財政包干體制。

　　從財政包干到分稅制給中央與地方的財政收入劃分帶來了怎樣的影響呢？有學者分析了1990~2004年共15年的數據發現，地方財政收入在總財政收入中的比重由1993年的接近80％迅速下降到了1994年的45％左右，此后10年間一直維持在這個水平。

　　分稅制清晰地劃分了預算內的中央與地方之間的財源和財政收入，它使中央在集權的同時，獲得了財政、制度權威上的優勢。但是，分稅制未與政府間的事權的劃分相結合，導致各級財政支出邊界模糊。

　　改革開放以來，中央與地方事權結構的重建主要表現為政府機構改革的形式。而且，整體科層制的政府體系架構下，一方面，上級政府有權決定它與下級政府的財政劃分辦法，通常表現為財權層層上收的效應；另一方面，上級政府同樣有權決定它與下級政府的事權劃分辦法，而在事權劃分不明的情況下，通常表現為事權層層下放的效應。

　　在這“上收”與“下放”的過程中，地方政府的財政缺口凸顯無遺。有學者指出，地方財政支出占總財政支出的比重，1990年為68％左右，2004年微升至75％左右。

　　財權與事權不匹配帶來的財政缺口，使得地方政府具有強烈的增加財政收入的沖動，而出讓土地及由此帶來的房地產業成為地方政府“最好”的選擇。商業用地出讓已成為不少地方政府名副其實的“第二財政”，地方政府通過“圈地”然后用財政和金融的手段進一步“圈錢”。

　　除了土地出讓收入外，房地產行業還涉及到大量的審批利益。這些審批環節不僅可以為地方政府提供大量的收入，而且為相關部門、公務人員提供不少尋租機會。這從房地產市場已成為權錢交易、官商勾結的溫床也可見一斑。

　　房地產也很好地迎合了現行的政績考核機制。具有謀利沖動的地方政府只要經過簡單的成本-收益計算，便會把主要精力放在上級政府易于觀察到、感知到的“政績”上，譬如，高標準的市政建設、舊區改造、新區建設、大型工業項目成為了最佳選擇。不僅如此，在官員任期制下，政績考核是當期的，而公有財產卻可以一次性在任期內變賣兌現。50年或70年的土地租金可以一次性兌現，而政府一屆才是三年、五年。這必然誘發地方政府強烈的“政績”沖動和短期行為。

　　中央政府依靠國家強制力量合法征稅獲得財政收入，而地方政府除依法執行國家征稅職能外，還通過各種方式參與房地產市場經營，獲取體制外的利益。因此，中央政府為保證房地產調控政策的政令暢通，不得不花費大量的監督執行成本，但在“形式上高度集權，而行為上高度分權”的房地產調控中，地方政府可以較為輕易地設法對中央政府的調控進行種種變通。

　　由此，筆者以為，房地產市場調控失靈原因在于中央政府和地方政府不同的利益取向，以及由此導致的二者在房地產調控行為方式上的斷裂，而斷裂的實質就是房地產調控失靈的事實一再發生。

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