本報評論員 周慧蘭 北京報道

　　從調節級差收入到促進資源節約

　　資源使用從無償到有所償，再到比較好的價值管理，

　　這是一個很好的進展。

　　《21世紀》：資源稅改革討論多年，最近據悉，新的改革方案已上報全國人大法工委。您如何看待此次改革的背景？

　　周大地：過去我們國家在所有權方面的體現是不夠明確的，有相當長一段時間采取非常低的甚至象征性的資源稅政策。這幾年雖有所調整，但仍未建立一個完善的體系。資源稅改革，拓寬征收范圍、提高征收幅度，體現了我們全民、國家作為資源所有人在資源使用過程中的一些權益。

　　自然資源中有一部分是可以重復使用的，也有很多是不可重復使用的。如我們出讓土地，一次性收取土地出讓金，以后對資源所得收取非常低的稅，最后資源就枯竭了，這種方式很不合理。中國仍是一個資源稀缺的國家，特別是礦產資源，因此我們除了要體現資源所有人的權益外，也要提倡資源的節約和有效利用。現在國內礦山的開采方式是比較粗放的，由于權益不明確，很多地方濫采濫伐，任意占用，沒有明確的法律界定。這種靠批礦權，而不是從經濟手段上解決所有權的方法必須改變。

　　擴大資源稅的征收范圍，提高資源稅的征收幅度具有現實意義。比如，有些礦很難事先把資源所有人，即國家和全民的利益一次性收回來，很多礦勘探得不是那么清楚，要一邊開采一邊才知道資源總量，所以，采取非常完整的一次性收費，從技術上講有難度；而且一開始收費太多，人家也沒法干；另一方面，邊界很難劃清楚，開采了多少，浪費了多少，很多技術細節不容易弄清。所以，采取資源稅的方式，只要是采出來的資源，都要收稅，就有一個長期收益。資源使用從無償到有所償，再到比較好的價值管理，這是一個很好的進展。

　　安體富：資源稅是1984年開征的，那時候主要包含四種：原油、天然氣、煤炭和鐵礦石。開始征收的范圍比較小，覆蓋面也有限，實行超率累進稅率，按照銷售利潤率的高低分檔設計稅率，如當時規定：銷售利潤率不超過12%的，不征資源稅；銷售利潤率超過12%至20%的部分，每增加1%，稅率累進增加0.5%……這種稅率比較科學，但也比較復雜，征收部門需要精確計算成本，利潤率時常變化給征收帶來了很多不便，所以1986年就改成了從量定額征收。

　　1994年稅制改革時又做了一些調整，征稅范圍從四種擴大到七種，并繼承了從量定額的計征辦法。這種辦法，計稅簡便，便于管理，但也存在一些問題：價格變了稅額不變，賺的錢就歸企業了，尤其資源價格變動很大的情況下，稅收占的比重越來越小。

　　在實際生產中，由于自然資源價格偏低，導致企業在使用生產要素時產生了替代效應和收入效應：一方面，相對于其它資本類型，資源價格低促使企業增加對資源產品的投入；另一方面，低價格提高了企業的實際購買力，增加了對資源產品的購買。這導致了嚴重的資源浪費，使得企業的發展過分依賴于資源開發。一些調查表明，地區資源越豐富，其能耗越高。如山西和內蒙，煤炭資源特別豐富，但兩省的單位GDP能耗非常高；貴州有色資源和水電資源非常豐富，但其生產工藝落后，資源利用效率非常低。因此，利用稅收杠桿進行調節成為當務之急。

　　開征資源稅，一是為了促進資源合理地節約利用，二是調節級差收入，三是增加財政收入。按照現行的財稅體制，資源稅僅占地方稅收的1%左右，已經不能滿足節能減排的需要。2004年以來，資源稅已經實行了一些改革，但只是在現有制度中把征收額提了提，都不是根本性的改革。

　　改革方案在2007年11月就準備提交國務院，當時改革的愿望已經很迫切了，但由于通貨膨脹、經濟過熱，又給耽擱了下來。現在情況發生了變化，所以在2009年的改革要點中，資源稅改革又被放了進去。

　　提高計稅依據，理清稅費關系

　　在市場經濟條件下，很多資源品價格是由市場供求決定，

　　從量征收無法保證稅收隨價格變動而變動。

　　《21世紀》：圍繞本次資源稅改革的一大焦點是改革計征方式，“從量”改為“從價”。原來的計征方法存在哪些問題？新的改革方案對于資源類行業的影響如何？

　　安體富：1986年至今采取的都是從量計征，即按開采量征收固定的稅額，這種稅率在資源價格變動不大的情況下，可以有效發揮作用。但在市場經濟條件下，很多資源品價格是由市場供求決定，從量征收無法保證稅收隨價格變動而變動；其次，由于資源稅收入占企業銷售成本的比例很低，有的只有1%左右，這也減弱了稅收在初次分配環節中的調節作用；再次，資源稅稅目的設置也無法體現公平，現行稅目沒有考慮到不同品種的資源產品的差別，對開采成本、售價存在巨大差異的不同品種采用同一定額稅率，造成了不公平；最后，現行資源稅規定，納稅人開采或生產應稅產品直接用于銷售的，以銷售數量為課稅依據；若用于自己使用的，以自用數量為課稅依據。這使得企業不管開采多少，只要不用于銷售或自用，就無需納稅。因此，企業不必為開采過程中發生的浪費付費，另外，企業也可以通過“囤積居奇”降低總體稅負，在價格低的時候囤積資源，在價格上升的時候出售。

　　現在提出的從價計征主要是按差額比例稅率計征，隨著價格的變動稅額也會增長。現在大體的思路是由完全的從量定額征收，改為從量定額和從價計征相結合。對于一些價格變動不太大的資源品，如鹽，還是采用從量定額征收的方法。對于一些價格變動比較大的產品，如石油、煤炭、天然氣則改成從價計征。

　　張勇：資源稅改革方向是對的，原來的稅率確實太低，沒能反映資源價值。改變一下征收辦法，采取從價征收，可以反映不同品種不同的價格，這解決了級差的問題。但是，它解決不了另一個問題，即不能反映開采的成本。最初在資源稅改革方案中，專家提出設計的一個方案是根據開采成本、賦存條件再考慮一個征收辦法，這樣兩個問題就都解決了。但是提到操作層面，就要求稅收部門對資源的開采成本和基礎條件要有了解，征收人員要懂業務，且能進行判斷。稅收部門認為這提高了征收成本。

　　《21世紀》：您如何看待現在資源類行業中存在的稅費并存的格局，未來的改革方向是什么？

　　張勇：我認為國家應當對資源稅費進行整體改革。例如煤炭，現在除了征收資源稅之外還有一個資源補償費，有關部門要求提高資源補償費標準，我認為這二者事實上是同類問題，不應當重復征收。煤炭在勘探過程中要收勘探權價款和勘探使用費，還要收采礦權價款和采礦使用費，生產出來以后又要收資源稅和資源補償費，僅煤炭就要征收這么多費用。“清費立稅”是國家財稅改革的方向，稅制改革應當清除不合理的費用，稅費合一，或者征收資源稅，取消資源補償費。另外，對于資源補償費用的使用也應當公開透明。

　　周大地：過去資源稅收取太少，無法解決實際生產中所產生的一些環境問題和社會影響，所以有些地方就收取了一些補償性的費用。我想對于大多數已經看清楚的、可以用比較正式的方式反映資源價值的，應該歸入稅收范圍。但這并不代表一下就能把所有的費都取消。各地的情況、資源稀缺程度不一樣，對于資源的使用，有些是資源本身的枯竭，即可以計算的資源本身的價值，也有些是在資源使用過程中造成的間接影響，這不能算作是資源價值本身的問題。比如挖煤污染了水資源和表面的土地，需要補償，但我們不能因此就說地表和水資源都成了礦產資源的一部分，都要收稅。在這種情況下，可能還需要從實際出發，用相應的補償機制來解決與資源開采有關的問題。

　　倪紅日：現在對企業而言，是一種稅費并存的狀態，但收費主體不一定是財政部門，還有其它政府部門，所以制約資源稅改革的另一個因素是，稅費改革背后費的收入主體究竟是誰？如果屬于地方政府的話，那問題不是很大，但如果屬于其它主管部門，利益就需要重新分配了，這個問題復雜就復雜在這里。

　　把握改革時機，促進結構轉型

　　現在要討論的不是改革出臺時機的問題，

　　而是如何從長遠角度考慮平衡現有的利益主體格局。

　　《21世紀》：今年以來的資產價格上漲加劇了人們對于經濟泡沫和通貨膨脹的擔憂。資源稅改革會否增加企業負擔，抬升價格上漲的預期？現階段提出資源稅改革的時機是否合適？

　　張勇：資源稅的調整提高標準應該考慮企業的承受能力，不宜提得太高。事實上，這幾年資源稅也陸陸續續進行了一些調整，提高了一些標準；增值稅也剛剛調整，煤炭行業的增值稅率已經從13%恢復到17%，調整幅度很大，無形中給煤炭企業增加了負擔。現階段，特別是在國際金融危機的形勢下，國家政策明確表示應減輕企業負擔，特別國家要充分考慮國家大型企業的承受能力，保證國民經濟的平穩發展。

　　安徽省近期就出臺了一項政策，把從礦山征收的資源稅返還給企業，同時還暫緩環境治理恢復保障金的征收，目的就是為了給企業減負。資源稅屬于地方稅種，我建議各地政府可以根據當地企業和經濟發展的實際情況，對相關政策做出一些調整，這才是比較開明的做法。

　　周大地：不要問企業能不能承受，現在國際油價漲那么多，鐵礦石一年漲70%甚至100%，有什么招嗎？當然，中國不可能完全和國際上一樣，但我們也不能把中國經濟建設建立在對自然資源、礦產資源的無價或低價使用之上。這會造成很大的資源浪費，也會產生很大的不公平。沒有資源稅，誰占有誰就發財，資源不是公共產品，用完了別人還可以接著用，它是有排它性的，你用了別人就不能用。基于這個性質，我們應當把資源的所有權收回來。

　　中國現在通過節能減排推動企業的技術進步，我們應該鼓勵最小或至少是比現在要少的資源性投入來生產更大的產出。在這一過程中，個別企業臨時有困難，只能說明它工藝落后、效率太低，本來就應該被淘汰，或者是在現有設備條件下的資源開采不在經濟有效范圍之內。

　　我想，經過一段時間的調整，新的資源平衡點會產生。這次資源稅的調整，如果真能淘汰掉一部分浪費資源，將生產經營建立在無償使用資源基礎上才能活下去的企業，倒是一件好事。我擔心的是調整的力度不一定那么大，不一定能夠收到很好的效果。

　　安體富：現在資源品價格，CPI、PPI都比較低，時機是比較好的。我認為資源稅不會加劇未來通貨膨脹的預期。資源產品生產出來以后，生產者將其出售給使用者，使用者再利用資源產品進行生產，得到消費品，最后出售給消費者。提高資源稅負之后，由于龐大的投資需求，資源產品使用者眾多，因此資源產品的需求彈性較低，生產商可以將稅負轉嫁給使用者。而使用者又可以出售給消費者。由于這些消費品大部分屬于市場競爭性較強的制造業產品，需求價格彈性較高，稅負不一定會通過提價的方式全部轉嫁給消費者，而可能是使用者通過研發創新、采用新技術進行消化，以保證其利潤水平，而這正是我們希望看到的。

　　當然這次征收范圍擴大之后，稅負肯定會加重，有人估計調整以后政府稅收可能會增收幾百億，但今年光增值稅轉型就減收了一千多億，這幾百億分散出去也不是很多，所以從總體上看，沒有增加納稅人的負擔，因此，不應成為引起物價上漲的原因。

　　當然，雖然經濟企穩回暖，形勢在逐漸好轉，但企業還有一定的困難，企業的經營狀況也需要考慮。節能減排、治理環境污染、提高資源的使用效率是一個根本性的問題，今年兩會期間大概有18件提案是關于開征資源稅的，足以說明它代表著一定的民意。

　　倪紅日：其實資源稅改革已經有一個初步方案，為什么遲遲沒有推行，其中涉及到方方面面的問題。比如稅負能否轉嫁得出去？企業必須將稅款加在價格里出售，才會有收入；企業有了收入，稅收才能進入政府的財政。但這個轉嫁能否實現？現在還不好說。拿煤炭業來講，現在正處于比較低迷或衰退的階段，煤炭本身的供給大于需求，在這種情況下，價格肯定是要往下走的。稅款能否最終成為政府的財政收入，還得看供求情況。如果供大于求，無非有兩種可能：一種是企業按照加了資源稅的比較高的價格出售，可能生產了1000萬噸，只賣出600萬噸，還有400萬噸賣不出去，這有可能加劇產能過剩局面；另一種是企業降價往外賣，要么是企業先墊付稅款，從而影響企業的財務狀況，要么是財政收不到錢。

　　保護環境、節約資源是一個長期性的問題，并不是一個短期應對經濟形勢的問題。我們首先應當弄明白這個稅種究竟是要干什么的，它的目的是什么。如果資源價格完全市場化了，倒還好辦一點，但事實上，包括煤炭、民用電等資源，國家還存在一定程度上的管制，一旦調整就會涉及到方方面面的利益。地方政府愿意推進資源稅改革，因為這可以增加財政收入；但企業在一定的宏觀條件下會加重負擔；在通貨膨脹的情況下，居民的利益也會受到一些損害；倘若要保障居民利益，國家就需要提供補貼，那么這就不是一個簡單的稅種改革問題了。所以，我認為現在要討論的不是改革出臺時機的問題，而是如何從長遠角度考慮平衡現有的利益主體格局。

　　《21世紀》：在全球金融危機的背景下，各國都在反思自己的發展模式，您認為資源稅改革對于中國的經濟轉型有何意義？您對于未來的資源稅改革有何建議？

　　倪紅日：資源稅改革是按照有利于資源的節約使用和環境保護開展的，如果這種定位成立，它對于經濟轉型是有好處的。從長遠來看，它能夠提高稀缺資源的價格，直接增加企業的成本，使能源開采企業在開采過程中帶來的外部效應，通過資源稅的方式從成本中體現出來，促進資源的節約利用。自然壟斷型企業的利潤來自于消費者，因此企業的超額利潤應當留在政府手里，由政府支配去完善公共事業，回報消費者。因此，這筆稅收集中到政府手里，政府應該將它用于環境保護，或對由于資源開采被破壞的環境進行恢復。當然，在征收中可能面臨著可操作性、利益主體平衡等問題，事實上要復雜得多。所以我個人覺得資源稅改革還需慎重，我們不要過于輕率地定性某件事情，而要進行充分的討論和研究，再選擇一個比較合適的方案。

　　周大地：這次資源稅改革有兩個值得討論的要點：

　　第一，在稀缺資源特別是能源價格方面充分反映資源的稀缺性。價格高了以后，資源產品的所得到底被誰拿走了？比如現在煤電爭論得很厲害，煤炭行業說我要隨行就市，國際能源價格高了，國內供應緊張了，成本上升了，煤要漲價，但這也會影響到電價的確定。另一方面，現在煤老板掙得很多，但大家想，煤炭資源又不是個人的，憑什么你就發財？這種情況下，通過稅收的方式合理地回收一部分暴利是必要的。所以，從總體來看，這個方向是對的，當然，能不能一次到位，還不一定。

　　第二，資源稅的分配問題，即資源稅究竟歸誰所有。很多礦產資源分布在少數民族地區和一些比較貧困的地方，這些資源對于當地經濟發展非常關鍵。所以，資源稅應當有相當的比例留給當地，用以支持當地的經濟發展。

　　我希望，第一，資源稅能夠充分反映資源所有人的權益。第二，權益的合理分配也很重要，我認為應該充分考慮資源所在地的利益，給予它們更多的照顧。當然，由于資源是全民所有，而不是本地所有，中間肯定涉及到一個合理分配的問題。第三，我希望資源稅的征收，能有比較大的力度，否則折騰了半天，大家好不容易認識到資源價值的重要性，結果調整沒有多大動靜，反而達不到預期的效果。

　　(由于時間關系，周大地的發言未經本人審核)

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