章軻

　　在沉寂了一年多后，國家環境保護部終于發力。

　　6月11日，環保部叫停了未經環評審批，擅自開工的華電魯地拉水電站和華能龍開口水電站的建設。

　　山雨欲來風滿樓。在今年6月5日的“世界環境日”活動中，環保部部長周生賢在北京釣魚臺國賓館語氣堅定地說，環保部門要為不符合規定的建設項目設置一道不可逾越的“防火墻”，為加快轉變發展方式、調整產業結構提供了一個有力的倒逼機制。

　　幾乎在同一時刻，環保部副部長張力軍也在國務院新聞辦舉行的新聞發布會上，說了同樣的“狠”話：“兩高一資”（高耗能、高污染和資源性）是環保工作的高壓線，各環保部門寧可現在做“惡人”，也絕不能將來做“歷史的罪人”。

　　當時一位知情人士告訴記者，環保部已經從中央最高層拿到了批示，很快就會對引起國內外廣泛爭議的西南水電項目動刀。

　　1 遲來的“叫停”

　　6月初，中國第一大河長江上游的金沙江，水流湍急。由于山高谷深，這里很多地方常年不見直射的陽光。

　　巨大的陰影處，一個個水電站正在緊張施工，機聲轟轟，大型施工車輛不停地來往穿梭。

　　位于云南省大理州麗江市的金沙江上，魯地拉水電站的施工人員們正在抓緊進行圍堰邊坡防護施工；不遠處的龍開口水電站大壩正在加緊澆灌。

　　而據記者了解，這兩家水電站都是在今年1月份開始截流，在汛期到來之前，已經順利建好了圍堰。

　　魯地拉水電站由云南華電魯地拉水電有限公司負責建設，項目總投資177.9億元，裝機216萬千瓦，庫容16.93億立方米；龍開口水電站由華能龍開口水電有限公司負責建設，項目總投資118.7億元，裝機170萬千瓦，庫容5.58億立方米。

　　“云南華電魯地拉水電有限公司、華能龍開口水電有限公司未經環評審批擅自在金沙江中游建設華電魯地拉水電站和華能龍開口水電站，并已開始截流。”環境保護部宣教司司長、新聞發言人陶德田說，兩家水電站未經環評批復擅自進行截流等主體工程建設，對減小水電建設環境影響極為不利。

　　陶德田說，水電建設項目影響面較廣，環保措施、設計、管理滯后或缺失都會對上下游水生生態及社會經濟生活產生不利影響，依照法律程序認真做好水電建設的環境影響評價和環境保護設計十分必要。

　　11日，環保部開出了重重的罰單：責令違法項目停止主壩建設，采取有效措施確保上下游圍堰安全度汛；對金沙江中游已批和未批的水電開發建設項目環境影響進行補充論證，并根據論證結論進一步完善環境影響評價。在上述工作完成前，暫停審批金沙江中游水電開發建設項目。同時暫停審批華能集團和華電集團（除新能源及污染防治項目外）建設項目。

　　但這是一個遲來的“叫停”。

　　華電魯地拉水電有限公司總經理周衛東向記者透露：“這次叫停對工程影響不是很大，因為本來也是汛期了。”周衛東同時表示，“沒有聽說過因為環評沒有通過而下馬的大壩。”華能龍開口水電站籌建處主任張之平同樣認為，“環評只不過是一個不得不走的程序。”

　　因為，事實上，叫停不久重新開工的先例，實在是不少。

　　位于四川雷波縣和云南永善縣境內金沙江干流上的溪洛渡水電站，因違法開工于2005年1月被原國家環保總局叫停。但不久，在補辦了環評報告后繼續開工。

　　有分析指出，由于這些水電項目投資巨大，環保部門發出處罰禁令的時候，項目大多都已經截流，生米煮成了熟飯，這時候再來叫停，基本只能是給予短期停工的威懾，不可能再否決項目本身，所以就能“補了票”繼續前行。

　　綠家園志愿者、自然之友、地球村等21家環保組織在日前發出的《金沙江開發決策須對歷史負責的呼吁書》也表達了同樣的擔心，“殷鑒不遠，當‘先上車后買票’稱為習慣的時候，人們也不能不擔憂，此番處罰是否也會重蹈‘高高舉起、輕輕放下’的覆轍？”

　　生米煮成熟飯，“黃牌”會變成“紅牌”嗎？記者采訪的十余位官員、專家，沒有一位確信這兩個水電項目會被“拿下”。

　　26日，《中國環境報》一文指出，“環境保護部叫停魯地拉水電站和龍開口水電站建設，再次凸顯當前環保面臨的窘境，這就是制度缺失導致環保部門成為最后的把關者。如果不進一步完善審批制度，單靠環保部的環境影響評價這道最后的門檻，很難阻擋密集開發水電的步伐。”

　　2 叫停“內外因”

　　“這是綜合考慮了內外因素的結果。”環保部一位官員稱。

　　外因之一是來自一份聯合國的報告。據美聯社曼谷5月21日的消息稱，聯合國一份報告21日指出，“由于中國大肆修建水壩，對湄公河（中國境內稱為瀾滄江）流域的未來構成了最嚴重的威脅。”

　　報告稱，中國目前正在湄公河上游(位于云南省境內)修建8座水壩，其中包括最近竣工的小灣水壩。它高達292米，是全世界最高的水壩，蓄水能力相當于東南亞所有水庫的總和。

　　報告認為，“建壩將促使河水流量發生變化，水質惡化，生物多樣性降低。”而湄公河及其支流原本已經面臨污染、氣候變化和早先修建的水壩的威脅。

　　在隨后的幾天中，美國一些人甚至以此大做文章，認為中國在湄公河上游興建15至18個水壩，這就使得中國控制了湄公河下游國家的用水權，“中國現在手中握住了對東南亞國家施加影響力的新工具”。

　　外因之二來自“世界環境日”前夕，西方媒體接二連三的有關中國政府為了保增長，“濫用綠色通道”的指責。6月11日，環保部有關負責人也承認，在拉動內需的大背景下，一些地方低水平重復建設、“兩高一資”項目可能會借機卷土重來。

　　內因是一個累加的過程。

　　怒江、瀾滄江、金沙江的水電經過多年的開發，各方的矛盾和積怨日深。

　　云南師范大學旅游與地理科學學院此前的一份報告就稱：“從已有的水電開發案例來看，存在由于水電開發導致對移民和當地社區的補償不足，造成一部分人的貧困化、邊緣化的問題。”

　　這份報告舉例說：“瀾滄江漫灣電站在1996年竣工后，使眾多移民喪失了河谷壩區最富饒肥沃的良田，而就地后靠陡坡開墾的耕地，不僅水土流失嚴重，而且七八畝的收益也不抵被淹掉的一畝水田。補償的嚴重不足造成移民生活水平普遍下降，其中離壩址最近的田壩村村民，由于徹底喪失了生產資料而無法謀生，青壯勞力只好外出打工，而婦女兒童只能靠撿拾發電廠扔出的垃圾度日。”

　　云南省政府研究室、云南財貿學院等單位的一份調研報告稱：“修建大壩可能帶來六個方面的問題：移民、泥沙淤積、水體變化、魚類和生物物種生存、文物和景觀破壞、引發地質災害等。”其中，在河流上建壩，阻斷天然河道，導致河道的流態發生變化，進而引發整條河流上下游和河口的水文特征發生改變，這是建壩帶來的最大生態問題，也是最令人擔憂的問題。

　　早些時候的2003年8月，有關部門發布了在世界遺產地“三江并流區”的怒江中下游開發兩庫十三級梯級水電站的方案。在2004年國家發改委的評審會上，原國家環保總局成為唯一的反對者。

　　這樁引起全國廣泛關注的公案，最終由于中央領導一紙“慎重研究、科學決策”的批示得以扭轉。

　　而今年上半年，西南水電開發的瘋狂和嚴重違規，讓“中央震怒了”。據悉，就在最近的3個月內，中央高層領導針對怒江、瀾滄江、金沙江流域的水電開發連續做了三次批示，要求有關各方“再廣泛聽取意見，深入論證，慎重決策”。

　　天平的一端終于向環保傾斜。

　　3 “圈水”金沙江

　　為什么是金沙江？

　　水利水電部門提供的數據顯示，金沙江是長江干流的上游河段，水能蘊藏量達1.12億千瓦，約占全國水能蘊藏總量的16%。僅金沙江干流河段就可開發裝機7500萬千瓦，年發電量可達3500億度。8個梯級水電站，總裝機容量為2115萬千瓦，年發電量可達883億千瓦時。

　　而按照水電開發商們的盤算，最終的目標是要將金沙江“大卸八塊”——按照《金沙江中游水電開發規劃報告》，在金沙江中游共規劃開發上虎跳峽、兩家人、梨園、阿海、金安橋、龍開口、魯地拉、觀音巖8個水電站。而在金沙江下游，也規劃開發了12座水電站。

　　“金沙江是我國亟待開發的最大水電基地，也是世界上少有的水能資源最富集的河流。”云南民族大學馬列部主任那金華教授說。

　　原因還在于，金沙江流域是中國相對貧困的地區。《中國環境報》公布的一項調查顯示，金沙江龍開口水電站所在地鶴慶縣朵美鄉，是一個邊遠貧困鄉。這個有著270平方公里、3萬人口的鄉鎮一年財政收入僅有6萬元。2007年，華能集團在這里投資建設龍開口水電站，這成了朵美鄉甚至鶴慶縣“千載難逢的發展機遇”。

　　而水電企業一旦掌握了這里巨大的水電資源，則意味著長期利益有了保證。《中國環境報》評論稱：“對于水電開發方來講，水電的效益很穩定，建成后是一本萬利的事。正是看到了這一點，銀行對于水電項目的貸款也很慷慨。有關資料顯示，在金沙江溪洛渡、向家壩水電站開發項目中，銀行給開發方長江三峽工程開發總公司的貸款高達200億元。”

　　正是看到了金沙江水電開發的巨大甜頭，近年來，大小水電開發商紛紛開進金沙江，“跑馬圈水”、“遍地開花”、干支流“齊頭并進”、“未批先建”，幾近瘋狂。

　　2005年，中央不得不出手干預。當年11月26日，在國家發改委召集下，中國華電集團公司、中國華能集團公司、中國大唐集團公司、華睿投資集團有限公司和云南省開發投資有限公司等單位的負責人坐在一起。

　　主持座談會的國家發改委副主任張國寶，語重心長地希望各方能夠遵守已經達成的協議，加強合作。

　　此前，國務院批準成立了云南金沙江中游水電開發有限公司組建方案，上述公司按照33%：23%：23%：11%：10%的比例參股，新成立的公司負責全資建設龍盤、兩家人、梨園和阿海水電站，參股建設金安橋、龍開口、魯地拉和觀音巖水電站。

　　當年12月1日，時任國務院副總理曾培炎在人民大會堂接見了這五家發起單位負責人時指出：“注意保護好生態是水電開發過程中必須的要求和條件。”

　　4 環評依舊“任重道遠”

　　但是，水電開發商們在金沙江上的“激進”，再次讓高層失望了。

　　6月11日之后的幾天，就在各界紛紛為環保部的“叫停”之舉拍手稱快時，有環保人士愕然發現，在被亮“黃牌”以后，兩家水電站的施工仍在加班加點地進行。

　　據14日央視記者的實地調查，水電站的施工并沒有停下來，金沙江水也已經被引入了導流明渠，河床和兩岸山體都成了工地。華電魯地拉公司安全技術部主任張湘濤表示：“電站是肯定要做的，環評肯定能通過。”

　　16日晚，綠家園志愿者、自然之友、地球村等21家環保組織，也公布了環保人員在金沙江中游拍攝到的兩家水電站施工的照片。

　　“我們可以做一個假設，如果這兩個項目不能通過環評，將意味著數十億元的資金打了水漂。環保部門有沒有這樣的勇氣？”一位民間環保人士認為，環保部門與其在事后掀起這樣的風暴，還不如加快環評的節奏，在水電站開工之前就作出正確的選擇。

　　不過，中國社會科學院環境與發展研究中心張曉研究員認為：“由于考慮了生態環境的成本因素而使水電工程下馬，對于整個社會而言，不僅恰恰是經濟的，而且對于國家的長期可持續發展更為有利。”

　　6月25日，環保部總工程師萬本太公開表示，由國家發改委牽頭，環保部和水利部參與的評估小組已著手對金沙江上游水電資源的開發進行總體性的評估和規劃。被叫停的金沙江水電項目能否繼續開工，取決于評估結果。

　　來自環保部的意見認為，先后兩次叫停金沙江流域開發的水電站，在某種程度上表明，水電開發企業在進行水電開發“跑馬圈水”的同時并不重視環保。在經濟發展中如何妥善處理好開發和環保的矛盾，怎樣才能讓環保責任落實到每一級政府、每一個部門，讓違規的大企業受到應有的處罰，需要有更明確的法律來保障。

　　環保人士陳宏偉認為，按照環境影響評價法原則規定，項目環評應當服從于（區域或流域）規劃環評。目前金沙江中游水電開發的規劃環評尚未面世，龍頭水庫選址、規劃河段沿途支流水生生態及替代生態保護、魚類保護措施統籌、流域梯級電站生態保護協調管理等重大問題還沒有答案，這種情況下，各個項目匆忙建設，只能把規劃環評一步步逼到角落。

　　不過，即便是環評，對于水電開發工程而言其約束力仍然處于弱勢位置。張曉分析說，環評僅關注生態環境問題，不可能針對移民等社會環境等問題，因而在評價范圍上有所缺失；環評只是對規劃的環境影響進行分析、預測和評估，提出預防、減輕不良環境影響的對策和措施，其實質結果只能是改善、補救、規勸性的，也就是說，環評事實上不能導致任何流域的開發利用工程下馬。

　　不管怎樣，此次的“環評風暴”至少給人們一個警示：無論保增長擴內需的壓力有多大，都不能走回到過去的老路上去，拿生態環境作代價，換取短期的經濟利益。

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