文晞

　　自2009年4月30日起，吉林、河北、河南、黑龍江、湖北、湖南等7個省份相繼停止政府還貸二級公路收費。之前，2月21日起，福建、江西、山東、江蘇、安徽五省第一批試點已經相繼停止收費。

　　早在2008年12月15日，交通運輸部規劃司戰略規劃處處長劉占山就表示，交通部門將確定逐步取消二級公路收費的可行性時間表，東部經濟發達地區有望先取消，中西部經濟欠發達地區，則會逐步取消。

　　5月5日，交通運輸部召開新聞發布會，通報取消政府還貸二級公路收費進展情況。新聞發布會上交通運輸部提供的材料顯示，從2009年起到2012年年底前，東、中部地區逐步有序取消政府還貸二級公路收費，使全國政府還貸二級收費公路里程和收費站點總量減少約60%，西部地區是否取消政府還貸二級公路收費，由省(區、市)人民政府自主決定。

　　先撤站，然后再停止收費

　　2008年底，國家醞釀了10多年之久的燃油費改革出臺。12月18日，國務院發布了《關于實施成品油價格和稅費改革的通知》（以下簡稱《通知》 ），并要求在2009年1月1日開始執行。

　　《通知》明確：取消公路養路費等六項收費；逐步有序取消政府還貸二級公路收費�！锻ㄖ�》還對燃油稅費改革后新增稅收收入的分配順序做出了明確規定：一是替代公路養路費等六項收費的支出；二是補助各地取消政府還貸二級公路收費。每年安排一定數量的專項補助資金，用途包括債務償還、人員安置、養護管理和公路建設等�！�…

　　此次二級公路停止收費行動正是據此《通知》規定進行。

　　《通知》在第三部分“切實做好改革的實施工作”中強調：

　　確保取消收費政策到位，嚴格禁止亂收費。各地要按照改革方案的統一安排，在2009年1月1日零時全部取消公路養路費等六項收費，已經提前預收的要及時清退，要加強檢查，確保取消收費政策落到實處。

　　而在5月5日交通運輸部的新聞發布會上，國家發改委基礎產業司副司長吳曉表示，政府還貸二級公路收費將按照先撤站，然后再停止收費，和有關金融機構簽訂還貸協議，然后逐年償還的步驟進行。

　　“先撤站，然后再停止收費”這一說法，明顯與以上自2009年1月1日期的燃油稅費改革《通知》的原則相違背。

　　被遺忘的《收費公路管理條例》

　　據測算，本次燃油稅費改革中取消政府還貸二級公路收費，可撤銷站點1925個，減少收費公路里程10萬公里（20萬里），將極大地降低行車人的負擔。

　　然而，如果“較真兒”的話，取消二級公路收費的法律依據并不是2008年12月18日公布的燃油稅費改革的“通知”，而是國務院于2004年11月1日頒行的《收費公路管理條例》。

　　2004年9月份，為了加強對收費公路的管理，規范公路收費行為，國務院專門出臺了《收費用路的管理條例》（以下簡稱《條例》 ），自2004年11月1日開始實施。

　　《條例》第3條規定：

　　“……，公路發展應當堅持非收費公路為主，適當發展收費公路�！�

　　《條例》第18條規定：

　　“技術等級為二級以下（含二級）的公路不得收費。但是，在國家確定的中西部省、自治區、直轄市建設的二級公路，其連續里程60公里以上的，經依法批準，可以收取車輛通行費�！�

　　按照這一規定，除了滿足“在國家確定的中西部省、自治區、直轄市建設的二級公路，其連續里程60公里以上的，經依法批準”這三項條件以外，其他二級公路收費，屬違法行為。

　　而5月5日新聞發布會上交通運輸部提供的材料顯示：“根據《收費公路管理條例》，東部地區已從2004年11月起停止發展二級收費公路；中部地區從2009年1月1日起，停止審批新的二級收費公路項目。”

　　鑒于《收費公路管理條例》是自2004年11月1日就已經開始實施，所以東部經濟發達地區取消二級公路收費不存在所謂的“時間表”，也不是所謂的“停止發展”，而是應立即停止的違法收費行為。

　　如果非要說“時間表”，那這也是一份遲到了4年以上的時間表。

　　正如海南大學法學院副教授王琳所說：

　　“《收費公路管理條例》，實施的這4年來，大批不合規定的二級公路收費一直在違法收取，卻看不到有交通主管部門依職權強拆收費站的例子，更別說追究責任人的責任。對不合規定的二級公路收費站來說，這叫公然抗法；對于交通主管部門來說，默認違法，不去查處，以不作為來變相支持亂收費，這就是瀆職�！妒召M公路管理條例》顯然并未得到很好的實施，急需檢討的其實應該是我們的執法，而不是用一個新的方案來架空沒有得到有效執行的法規”。

　　公路交通借“收費”起飛

　　上世紀50年代，國內除部分城市道路和礦區道路外，僅有公路8萬公里，沒有路面的原始土路占公路總里程的60%，鋪筑高級次路面的僅有300公里。建國以后的30年間，盡管國家社會經濟發展的道路不無曲折，但公路里程一直基本保持增長，到1978年底，全國公路里程達到89萬公里。

　　改革開放以來，我國的公路交通步入了快速發展時期，1988年，我國出現第一條高速公路，到1999年，我國公路總里程達到了135萬公里。進入21世紀以來，國家實施積極的財政政策，進一步加大了交通基礎設施建設的投入。到2008年底，全國公路總里程達373萬公里，其中等級公路里程達到了278萬公里，特別是高速公路通車里程達到了6.03萬公里，高居世界第二位。

　　作為一個并不富裕的發展中國家，中國的公路交通只用不到20年的時間，就走過了發達國家一般需要40年才能完成的公路建設發展歷程，為什么可以發展這么快？

　　答案正是“收費公路”。

　　改革開放伊始，國家財政收入并不豐裕，交通基礎設施建設資金嚴重不足，單純依賴政府的財政投入，根本不能滿足我國交通運輸迅猛發展的需要。

　　在上世紀80年代初期，借鑒國外模式，國內設想了“收費公路”的發展模式，具體實施上就是交通主管部門利用國內外金融機構、外國政府貸款、依法集資修建和轉讓公路收費權以及國內外企業和其他經濟組織以BOT方式投資建設的收費還貸公路和收費經營公路。

　　小貼士：

　　BOT（Build-Operate-Transfer）投資方式，是我國吸引外國直接投資的一種方式，是指采用建設——運營——移交一攬子解決辦法，吸引無須擔保的民間資金投資基礎設施項目。

　　1984年，我國開始實施“貸款修路、收費還貸”的公路建設投資融資政策，這項政策打破了單純依靠政府財政發展公路交通的體制機制束縛，較好地緩解了公路建設資金嚴重短缺的難題，有效吸引了社會資金和外資進入公路建設領域，極大地加快了公路建設和發展的步伐。在我國現有公路網中，95%的高速公路，61%的一級公路，42%的二級公路都是依靠收費公路政策建設的。

　　如果沒有收費公路政策，我國二級以上高等級公路將比現在減少2/3以上規模，公路交通對國民經濟和社會發展的“瓶頸”制約也不會得到有效的緩解。根據2006年國家審計署對我國18個�。ㄊ校┦召M公路建設、運營、管理情況進行的審計調查結果，截至到2005年底，我國收費公路總里程已經達到了近20萬公里，而當年我國二級及二級以上技術等級的公路總里程也只不過32.6萬公里。

　　收費公路的社會成本

　　盡管“收費公路”發展模式大大促進了我國公路建設事業的發展，但公路屬于典型的公共基礎設施產品，其建設和運營都是政府的責任，當政府允許自己的金融系統或者允許其他私人投資者用這種責任來獲取收益時，就會產生一系列的社會成本。

　　開車跑過長途的人都知道，在中國上千公里的路程跑下來、往往要交好幾百塊錢甚至上千元，足以購買一張單程從A地到B地的打折機票。

　　收費站比服務站多，過路費比燃油費貴，是很多長途車主的普遍感受。

　　在制度設計上，“貸款修路、收費還貸”的公路建設投資融資模式沒有將收費公路經營財務報告納入到人大財政監管范圍，也沒有建立專門的公路收費預算編制報告制度，所以，某些收費公路就變相成了政府的“小金庫”。不少政府在城市規劃和道路建設的時候，將本來應該納入公共財政預算的交通支出切割出來，然后設立政府注資的公路建設公司，由公路建設公司向銀行貸款，建設收費公路。一些領導干部的親朋好友，通過向國內金融機構融資，參與收費公路建設，從中獲取長期的穩定收益，滋生了社會不公平和腐敗現象。

　　根據國家審計署2008年2月27日公布的2008年第2號審計結果公告《18個省市收費公路建設運營管理情況審計調查結果》表明，除北京和上海外，“十五”期間，河北、山西、遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、浙江、安徽、山東、河南、湖北、廣東、重慶、四川、云南和陜西16個省（市）新增二級以上公路的67％為收費公路，總里程達6.35萬公里。

　　至2005年底，上述16個省（市）二級以上公路總里程的54％是收費公路，其中云南省為92％，四川省為90％，黑龍江省為86％，重慶市為84％，條件稍好的二級以上公路幾乎都是收費公路，這些收費公路的總里程達到了13.31萬公里。

　　“這種狀況實質是將政府提供公共產品的一部分責任轉嫁給社會和公眾�！� 審計署的報告如是分析。

　　世界銀行曾經針對中國高速公路通行費用問題進行過一項研究，并于2007年2月12發布了該研究報告——《中國的高速公路:連接公眾與市場，實現公平發展》。

　　該報告指出，德國目前貨車平均每公里過路費是0.15美元，中國是0.12至0.21美元。也就是說，中國高速公路的通行費和許多發達國家相當，甚至更高。

　　公開資料顯示，2003年，全世界全部的收費公路不過才14萬公里，而其中有10萬公里都分布在中國。與收費較高更不相匹配的是中國車主對通行費的低可承受性。

　　為了考量車主對高速公路通行費的承受能力，世界銀行引用了專業機構提出的指標:私人汽車行駛1600公里所付通行費在車主收入中所占的比例。據此指標測算，在世界13個國家1600公里通行費占人均GDP的比例中，中國以超過2%的比例居首位，超過美國、日本、法國、意大利、加拿大等國家。其中美國最低，不到0.3%。

　　對于中國許多高速公路建成之后卻沒有什么車流量的情況，世界銀行有關專家直言：“高速公路上低流量的原因之一是用戶不愿意支付規定的通行費�！�

　　為了盡量規避高收費的高速公路，降低出行成本，不少車主在出行時會選擇不收費的公路和費用較低的國道、省道。然而，車主們因此就會必須付出時間上和距離上拉長的代價。對于國家和社會來說，同時付出的還有巨大的、卻是隱性的社會成本和環境成本，例如車主的時間成本、耗油增加、車況下降、貨物價格上升、尾氣污染加重等。

　　這些成本，都與建設更安全、更舒適、更通暢、更節約的高技術等級公路的初衷背道而馳。在中國國民小汽車擁有量不斷增加的情況下，收費公路已經人為地制造了道路瓶頸，增加了我國區域間社會交流成本，降低了中國經濟發展素質。

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