最終還是要更有效、更迅速地回應社會公眾和企業的多元訴求

　　本報評論員吳 銘

　　《深圳綜合配套改革試驗總體方案》于5月初獲國務院正式批復，近日有媒體披露，行政管理體制改革被列為首位，2003年即開始籌備的“行政權三分”改革將邁出新的步伐。這一改革試圖將政府職能部門分為決策部門、執行部門、監督部門三大板塊，既相互制約又相互協調。這種行政權三分的制度設計，與此前《珠三角改革發展綱要》等文件提出的“在政府機構設置中率先探索實行職能有機統一的大部門體制”的目標有關。

　　在更大的體制結構中，政府部門的行政權本身即需處理與其他有立法權、監督權和決策權的部門之間的關系，因此“行政權三分”只是行政權內部的管理和監督體制的一種設計。行政權內部的“三分”是讓行政權能夠更好發揮作用的一種手段。行政權“三分”的效果如何，最后大概還得看能在何種意義上推動政府向服務型政府轉型。如果說大部制改革是建設服務型政府的關鍵性改革試驗，那么，行政權三分的改革有必要和大部制改革放在一起來考慮和協調。

　　大部制改革的根據就在于，出于應對現代社會從工業時代生產者主導的社會向信息時代消費者主導的社會轉型的需要，政府也必須成為服務型政府，才能足夠靈活迅捷地回應社會民眾多元的訴求。這一變化是革命性的，不理解從生產者主導向消費者主導的社會大轉型，就不能理解建設服務型政府的革命性所在。

　　這種變化在企業經營領域已經廣為人知，最典型的就是汽車制造業從“福特生產方式”向“后福特生產方式”（或稱“豐田生產方式”）的轉型。在福特發明生產流水線的大規模生產時代，處于主導地位的生產者無需考慮市場的變化，企業生產什么人們就買什么，這種情況下，企業分割成流水線上的不同部門，工人只是流水線上的一顆螺絲釘，看重的是數量。但是，當消費者追求越來越多的花樣和品種，市場需求越來越多元，福特式的大規模生產就不再能適應消費者的需求，很容易造成庫存積壓，制造商必須及時把握細分的市場需求，不斷推出多元化產品。豐田生產方式應運而生，它的要點是“即時或無庫存”生產，以應對市場的多變。而一旦庫存沒有或很少，工人們就不得不關心上、下道工序的質量，積極互相“團隊協作”，從而及時發現和解決質量問題（數量不再是最重要的因素）。

　　以服務型政府為目標的大部制改革的邏輯，與從“福特生產方式”向“后福特生產方式”的轉型邏輯有相同之處。由于企業和社會個體的公共服務需求都日趨多元化，不同領域的公共需求也往往交叉在一起，這個時候那種自上而下、控制導向的、許多小部門各自為政提供服務的等級制的官僚管理結構，已經無法提供多樣、及時和高質量的服務，要向以用戶為中心、有迅速和綜合性反應能力的大部門管理體制轉型。拉塞爾·M·林登在《無縫隙政府：公共部門再造指南》中將這種革命性變化稱為“政府機構內部‘柏林墻’的倒塌”，認為無縫隙政府機構正在以一種整體全盤的方式，將支離破碎的部分重新整合。

　　“行政權三分”的具體設計和效率考核，有必要放在無縫隙的服務型政府的建構過程中來進行。其中的要害就是超越行政權本身，將民眾需求及其變化引入，作為考慮行政權建構問題的核心要素。也就是說，無論行政權內部如何分權和制衡，最終還是要更有效更迅速地回應社會公眾和企業的多元訴求。

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