21世紀經濟報道記者 左青林

　　 在當前宏觀經濟形勢下，2009年經濟體制改革目標鎖定在保增長上。

　　 4月29日，國務院常務會議審議并原則通過《關于2009年深化經濟體制改革工作的意見》(下稱《意見》)。按照慣例，通過國務院審議后，《意見》不久將對外公布，具有改革任務的各部委將圍繞改革重點制定相應的實施步驟。

　　 據國家發改委有關人士透露，相比往年改革指導意見，今年經濟社會體制改革的重點將圍繞擴內需、保增長等主題展開。也就是說，盡管09年的《意見》也包括財稅、金融、農村、投資、社會體制、民生、行政管理體制等十幾項改革要求，但從操作時間上給出了近期和中長期安排。

　　 圍繞保增長擴內需，近期重點將進行四項改革：投資體制改革、拓寬民間投資渠道、加快就業和收入分配改革、推進民生領域改革。而中遠期改革任務，即事關全局與長遠的改革重點鎖定在財稅、農村、金融三個領域。

　　 而從操作細節上看，修改政府核準投資項目目錄、收入分配改革方案、包括社保基金預算制度在內的財稅改革，將成為今年體制改革的三大重要看點。

　　 下放投資核準權限

　　 作為具有“改革”職能的國家發改委，每年都會受國務院委托制定當年經濟體制改革的重點領域。上述國家發改委人士表示，相比往年改革意見上報和審議時間（大概每年7月），今年提前了2個月。中央要求發改委盡快出臺改革方案，在推出保增長的措施同時，要抓住時機消除深層次體制機制障礙。

　　 《意見》第一項改革重點就鎖定在我國投資審批體制政策改革上。

　　 本報記者獲悉，《意見》明確提出，今年要抓緊出臺修訂后的政府核準投資項目目錄，最大限度地縮減核準范圍，下放核準權限。

　　 作為我國投資體制改革的破題之舉，2004年7月，國家正式公布了《國務院關于投資體制改革的決定》(以下簡稱《決定》)。與此同時，《政府核準的投資項目目錄(2004年本)》(以下簡稱《目錄》)也于同日公布。

　　 按當時計劃，《目錄（2004年）》大約每兩年調整一次，但此后4年一直未有修改和調整。

　　 實際上，國家發改委已經在今年1月初召開內部會議進行討論。核心議題即是重新調整《目錄(2004年)》的內容。據參與討論的發改委有關人士透露，修訂的初步方向是，將把部分投資項目權限下放給地方，同時把部分投資權“平移”給國務院其他五部門。

　　 其中，將對一般性“社會事業”領域的投資審核權全部下放到地方。

　　 “這種修訂有利于擴大地方積極性，減少跑部現象。”中國改革基金會國民經濟研究所副所長王小魯對本報記者分析，如果投資權下放，就能更多地發揮地方和社會的積極性。

　　 而《意見》對推進投資體制改革的意義定義為，“轉變政府經濟管理職能，激發市場投資活力。”

　　 除修訂《目錄》、下放投資權外，《意見》也提出投資體制領域中的深層次改革要求，即科學界定政府投資領域和范圍，充分發揮政府投資對社會投資的引導和帶動作用。

　　 “投資拉動短期看可以解決內需不足，但長期看出現結構性偏差。”和諸多經濟學家一樣，王小魯擔心，政府投資如果過多鎖定在生產領域，會帶來產能過剩，擴大了供給矛盾。同時，可能導致對社會資本的“擠出效應”。

　　 中央黨校研究室副主任周天勇認為，“應該由市場來決定投資主體的投資意愿，而不是政府。”界定政府投資的范圍，是投資體制改革的關鍵。而民間不投資的非盈利性、社會又必需的項目，政府要投資；民間要投資的盈利性項目，不涉及國家安全的，政府要退出。

　　 顯然決策者已看到上述問題。據悉，《意見》提出，要“加快研究鼓勵民營資本進入石油、鐵路、電力、電信、市政公用設施等重要領域的相關政策，帶動社會投資”。

　　 其中，《意見》提出要加快出臺鐵路體制改革方案。

　　 除了修訂《目錄（2004年）》，調整政府投資權限和范圍，《意見》還提出，要制定出臺《政府投資條例》、《企業投資項目核準和備案管理條例》。

　　 “出臺全國性政府投資條例，有利于規范各級政府投資活動。”上述發改委人士分析，政府投資從項目論證、立項、工程招標、資金管理，到質量跟蹤、項目驗收、綜合評價，再到事后審計和責任追究，需要有一系列規范要求。但目前還沒有制定相關的全國性文件。

　　 收入分配改革方案將出

　　 除投資體制改革外，2009年改革另一“重頭戲”是收入分配改革。

　　 據悉，《意見》提出加快出臺關于加強收入分配調節的指導意見及實施細則。據國家發改委人士透露，盡管前兩年體制改革意見中也寫入了該點，但從高層態度和操作上看，今年有望出臺收入分配總體改革方案，即收入分配改革的指導意見。

　　 事實上，有關收入分配制度改革的方案已于2006年初步擬定。消息顯示，《推進收入分配制度改革的意見》草稿一度進入最后征求意見階段。但此后改革方案卻一直沒有亮相。

　　 “一是制度設計難度大，二是利益調整阻力大。”王小魯分析，收入分配涉及財稅體制改革、社保制度設計等多個層面，這樣，政策設計和重構利益格局，不是一件簡單的事情。

　　 據國家發改委有關人士透露，發改委在2007年、2008年，分別舉行了四次內部征求意見討論會，組織有關部委官員和學者，進一步論證和修訂改革總體方案。并于今年3月再次組織了內部討論會。目前，收入分配總體方案基本成型，有望今年出臺。

　　 “要真正改變經濟增長模式，根子還在收入分配領域。”王小魯稱，當前宏觀背景下啟動收入分配改革的意義在于，通過收入分配調整真正啟動國內內需和消費，尤其解決中低收入者消費不足的問題。

　　 對此，《意見》也給出了明確要求，即“加快推進民生領域改革，改善居民支出預期與消費意愿”。

　　 2009年，民生領域改革內容有四大領域：衛生、教育、社保、住房。

　　 如在教育改革任務中，《意見》提出，要制定出臺《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》，進一步健全義務教育經費保障機制，開展農村中等職業教育免費政策試點，加快建立進城務工人員子女平等就學制度等。

　　 “教育改革是‘十二五’期間的改革重點。”上述發改委人士透露。

　　 試行社保基金預算制度

　　 在長遠改革方面，《意見》將重點鎖定在財稅、農村、金融三個領域。

　　 “財稅體制改革既是當前重點，也是長期任務。”上述發改委人士表示，《意見》給出的相關具體政策方向是：統一內外資企業房地產稅、城建稅、教育費附加等稅制改革；研究推進綜合和分類相結合的個人所得稅制度；改革資源稅；研究開征環境稅；研究開征不動產稅。

　　 除上述具體改革內容，《意見》還提出了財稅改革的基本途徑，即深化預算制度改革，實現政府公共預算、國有資本經營預算、政府性基金預算和社會保障預算有機銜接。

　　 其中，試行社會保障基金預算制度作為財稅改革內容，首次出現在改革意見中。

　　 “建立社會保障預算，是把社會保障資金收入從一般性的經常收入支出中分離出來，獨立于政府公共預算和國有資本金預算之外。”中國發展研究基金會副秘書長湯敏對記者表示。

　　 日前，該組織發布《構建全民共享的發展型福利體系》研究報告，對建立社會保障基金預算的必要性給出分析。

　　 該報告指出，社會保障基金主要是由單位繳費和個人繳費組成，其統籌基金為社會保險受益人共同所有，個人賬戶基金為個人所有，不屬于財政性資金。同時，社會保險基金征繳、支付和運營有著自身特性。

　　 報告建議，建立社會保障預算，將預算外的各項社會保障基金納入政府預算統一管理。同時要設立單獨的社會保障基金特設賬戶存儲基金，并由中國人民銀行管理。

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