本報記者 賈海峰

　　 三年調(diào)研，只為推動農(nóng)地流轉(zhuǎn)。

　　 “今年我們走遍了大江南北，去了十幾個省份。”3月2日，全國政協(xié)委員、清華大學政治經(jīng)濟學研究中心主任蔡繼明再度見到記者時，上來就是這句話。

　　 蔡繼明今年的關注更為務實，他的一份提案是《關于修訂相關土地法規(guī)的建議》（以下簡稱“建議”），其中提了26處目前現(xiàn)行法律法規(guī)中涉及土地流轉(zhuǎn)的修改問題。

　　 消除“二律背反”

　　 《21世紀》：去年在你關于廢除征地制度的提案中就提出現(xiàn)行的征地制度與憲法等規(guī)定有背反，而農(nóng)地流轉(zhuǎn)最大的問題也是法律障礙問題，能否解釋下目前現(xiàn)行存在“二律背反”的情況？

　　 蔡繼明：所謂“二律背反”是指目前征地制度與憲法存在背反問題。即使沒有十七屆三中全會的文件精神，推進征地制度改革也是必須的。

　　 一方面，憲法規(guī)定城市的土地歸國家所有，農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有，這就意味著凡是城市化和工業(yè)化新增的土地需求，無論是公共利益的需要，還是非公共利益的需要，都必須通過國家的征地行為（即把農(nóng)村集體所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲�有土地）來滿足；而另一方面，憲法又強調(diào)，國家只有出于公共利益的需要，才能對農(nóng)地實行征收或征用。

　　 很明顯，要滿足前一種要求，就會違反后一種規(guī)定；而要堅持后一種規(guī)定，又不能滿足前一種要求。

　　 《21世紀》：消除這個“二律背反”，要實現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)有法律依據(jù)，該如何對有關法律進行修改，理順法律關系？

　　 蔡繼明：我初步總結了一下，大概涉及到憲法、土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法、刑法還有一些國務院和部門的條例、條規(guī)等20多條，需要逐一進行修改。

　　 “4萬億”不能再打土地財政主意

　　 《21世紀》：你們調(diào)研了各地的農(nóng)地流轉(zhuǎn)工作后，對當前地方試點工作有什么看法？

　　 蔡繼明：我們大概走訪了10余個省份，包括廣州白云區(qū)、深圳龍崗、鄭州、石家莊、長春等多個城市。我們發(fā)現(xiàn)現(xiàn)在地方政府對推進土地城鄉(xiāng)統(tǒng)籌十分有積極性，各地都在積極申請城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試點，模式不一，這可能是與保投資、保增長的工作是有關的。

　　 需要注意的是，很多地方政府用地治標不足，利用城鄉(xiāng)用地統(tǒng)籌工作，可以向國土資源部借一些用地周轉(zhuǎn)指標，然后來做農(nóng)村集體建設用地的置換。

　　 舉例來說，集體建設用地有300畝，整合以后有100畝用來建設農(nóng)民安置房，100畝用來復墾，還有100畝就可以作為集體建設用地指標保留。市里有了投資項目時，就可以來這里落地。

　　 雖然表面上政府在城鄉(xiāng)用地統(tǒng)籌工作中不直接獲利，但是城鄉(xiāng)用地統(tǒng)籌也幫政府緩解了用地指標緊張的問題，因此地方政府都很有積極性去推進這個工作。

　　 農(nóng)地流轉(zhuǎn)改革的前提是各級政府不要再打土地財政的主意，本著還利于農(nóng)民的原則，這個改革非常好推進。當前的矛盾點就在于，目前的稅收和財政體制下，地方政府一半的財政來源是賣地。而賣地的利益來源就是低價從農(nóng)民處獲得土地，然后以幾十倍，數(shù)百倍的價錢出讓。

　　 這個東西也應該反過來看，目前城市中土地閑置浪費現(xiàn)象嚴重，原因就是土地價格低，沒有形成節(jié)約集約利用土地的倒逼機制。如果能推進農(nóng)地流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)地價格，實現(xiàn)農(nóng)地真正的價值，一旦征地成本上升到一定程度，在土地不好賣的情況下，地方政府就會被逼無奈地去節(jié)約集約利用土地。

　　 逐步實現(xiàn)“農(nóng)民做主”

　　 《21世紀》：目前很多地方的土地流轉(zhuǎn)工作，大概都有哪些模式？

　　 蔡繼明：按照農(nóng)民自主程度來說，是可以分為政府主導型、政府主導加農(nóng)民參與型、農(nóng)民自主型。

　　 目前在重慶等地推行的農(nóng)村土地交易所和“地票”等模式，就是農(nóng)民利益實現(xiàn)程度比較高的模式。我們做過一個詳細的計算公式，把不同模式下的農(nóng)民和政府利益實現(xiàn)程度做了計算。結果發(fā)現(xiàn)，越是農(nóng)民自由權利大的模式，各方利益實現(xiàn)程度越高。

　　 《21世紀》：農(nóng)民自由做主的模式下，應該注意什么？

　　 蔡繼明：最主要的是規(guī)劃，沒有一個統(tǒng)一合理的規(guī)劃，農(nóng)民各自為主地建設房屋或?qū)е乱粋�嚴重的問題。其次是監(jiān)督機制和仲裁機制，農(nóng)民利益如何保護。出現(xiàn)糾紛后如何裁決等。

　　 《21世紀》：就是說當前推進農(nóng)地流轉(zhuǎn)最缺乏的還是法律依據(jù)和仲裁規(guī)則？

　　 蔡繼明：是的。配套法律體系不健全是當前農(nóng)地流轉(zhuǎn)改革顧左顧右的主要原因。沒有法律依據(jù)的情況下，地方試點也只能是走鋼絲，地方政府擔心過于激進會違法，過于保守又沒有試點的意義。

　　 而且，現(xiàn)行的很多法律法規(guī)都與農(nóng)地流轉(zhuǎn)改革存在根本性的矛盾。農(nóng)地流轉(zhuǎn)改革不可能在一個互相矛盾的法律環(huán)境下推進。因此，加快相關法律法規(guī)的修改是推進農(nóng)地改革的前提。

　　 因此，我今年的兩會提案重點就是呼吁加快土地法規(guī)的修訂，推進農(nóng)地流轉(zhuǎn)改革。

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