蘇培科

　　在經濟蕭條、樓市萎靡的情況下，高度依賴土地出讓金的地方財政開始“捉襟見肘”。在這種情況下，地方政府融資的迫切性和意愿非常高，都想通過舉債來緩解燃眉之急。實際上，在此之前，很多地方政府為了修飾自己的經濟數據和裝飾自己的城市名片，曾通過各種地方性的融資平臺大舉借債，制造了很多“隱性債務”。

　　有人預計，目前各地政府通過自己設立的投資公司、信托公司、資產管理公司等制造的“隱性債務”大概有上萬億元，而這些均游離于相應的法規和監管之外。為了規范地方政府的融資行為，財政部牽頭起草了有關加強地方政府債務管理的方案，在今年2月17日召開的十一屆全國人大常委會第十八次委員長會議上，《國務院關于安排發行2009年地方政府債券的報告》得以匯報之后，2000億元地方債即將開閘的消息，被媒體炒得沸沸揚揚。據傳，此次發債方式為“中央政府代地方政府發行”，中央代辦還本付息和發行費，本金利息和發行費最終均由地方政府承擔，在年終結算的時候直接從地方政府財政專戶中扣減。“代發、代還”將取代以往的“轉貸”模式，但對于一些更具體的發行細則，目前我們仍然不得而知。

　　如果由財政部“代發、代還”，雖然可以繞過《預算法》(《中華人民共和國預算法》第28條明文規定：“除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。”)，但這個名叫“地方債”的債券與國債很顯然差別不大，仍然是以中央政府的財政信譽為擔保，如果地方政府到期無法還本付息，理論上是要由中央政府最后兜底。如果僅僅只發2000億元的規模，相信很難發生“還不起”的現象，畢竟目前中國的GDP已達到了30萬億元，2000億元的規模相對不算太大。但是，人們擔心一旦“地方債”開閘，各種期限、各種形式、各種需求的地方債會一擁而上，五花八門的地方債會遠遠超過2000億元的規模。尤其是在目前，各地政府均有大量的“隱性”債務還未曝光，一旦開閘，必然會出現“借新債還舊債”的現象，新債的作用和目的很有可能會被抵消掉。

　　同時，我們知道長期的政府債券具有“跨代分配”(或“代際分配”)的特征，往往是前人短期舉債而要后人來長期歸還，這樣會制造諸多代際不公平現象。尤其是在目前地方長官任命制的背景下，很多官員的任期都像走馬燈一樣，而且很多新官上任都要燒“三把火”。但隨著地方財政收入的緊張，“人吃馬喂”、公共服務開支、“鋪攤子”等都需要錢，當土地出讓金模式受阻之后，經營城市的收入大打折扣。于是，一些地方政府采取“長借短用”、“跨代分配”的長期政府債券來彌補資金缺口，而長期政府債券正好可以實現地方政府負責人的目標，即在短期之內獲取政績，而將還款責任延續給后人，而且很有可能會出現為了短期效益而損害長遠利益，極有可能會通過盲目的GDP擴張，來提前攫取社會資源和經濟增長的后勁，會制造一大堆“產能過剩”和腐敗工程。

　　其實，股票市場中的一二級市場割裂現象制造的弊端就是長期政府債券“跨代分配”隱患的最好例子。由于畸形的發行制度導致利益過度偏重一級市場，從而一級市場的短期分配提前攫取了二級市場的長期空間，二級市場只能高位接棒繼續炒作，導致中國A股市場長期弊端重重。另外，像目前的房地產市場也是很好的例子，地方政府與開發商捆綁的房地產開發模式，必然會出現大量的空置房與高成本、低需求之間的矛盾，而且“過剩的產品”又不能及時地隨著市場價格的回調，導致“越套越深”。

　　因此，發行長期的地方債一定要防止“跨代分配”的隱患和腐敗工程，盡量堅持“誰借誰還”的原則，而且要實施行政責任追溯機制，盡量避免制造過多的、不負責任的代際不平等現象。

　　但是，目前大量的地方政府隱性債務已經成為既定的現實，而且很多地方政府融資的愿望極強，如果不給其陽光化的渠道，則很有可能會通過其他變相的地方融資平臺來舉債，來制造隱性債務。顯然，當前對地方債應該有疏有堵、規范運作、有效監管。對已經制造的“隱性債務”，除了更加嚴格的監管之外，還得督促其盡快按期還本付息，否則不允許其借新債。

　　正如財政部財科所所長賈康建議的那樣，在消化處理掉原來地方債的前提下，按照“開前門、關后門、修圍墻”的方式來發展地方債。如果僅僅只關前門，而旁門左道和各種不規范的“隱性債務”游離在監管之外，會制造不確定性的風險。如果有了前門，讓其陽光化，實施有效監管，風險就會相對縮小。

　　目前由財政部“代發、代還”的地方債從某種程度上來說，還不是完整意義上的地方債，應該是“中央—地方債”。如果將來要發行真正意義上的地方債，一定要有健全的第三方評估體系和監管體系，防止參差不齊的地方債損害投資者的利益。

　　另外，在使用地方債融來的資金時，一定要平衡好地方債的公共服務性與贏利性，不能太注重贏利性，更不能以1994年分稅制改革造成的地稅減少、地方政府機構隊伍龐大等為借口，將其用到地方政府的日常開支上，而是應該用在一些有現金流的項目上，比如橋梁、隧道、公路、鐵路等保障性收費項目上，以保障債券的還本付息。

　　如果用新資金來解決老問題，就很有可能會制造出更多新問題。

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