管永昊

　　摘要: 在回顧西方公共財政理論產生與發展的基礎上， 分析了公共財政理解的線索主要是彌補市場失靈與矯正政府失效， 指出公共財政需要處理政府與市場、各級政府之間以及政府各部門之間等幾個關系， 提出了建立“政府—財政—市場”的分析框架以及用發展的眼光看待公共財政。

　　 關鍵詞: 公共財政理論; 演進; 評價

　　 一、西方公共財政理論的沿革與淵源

　　公共財政是建立在市場經濟體制基礎上的財政模式， 因此， 公共財政理論的沿革與淵源應以西方財政理論， 主要是自亞當·斯密創立財政學為起點來認識。亞當·斯密崇尚“看不見的手”在經濟活動中發揮的重要作用， 主張限制國家職能， 認為國家主要有3 項基本職能: 設立公共行政機構， 保護社會安全， 免受外來敵人侵犯; 維持社會秩序， 保護社會成員免受其他社會成員侵犯， 實現社會公正; 從事某些私人擔心虧損而不愿意承擔的公共工程， 設立并維護公共設施， 第一次界定了市場經濟條件下政府財政職能的理論內涵。薩伊則強調在純粹的市場經濟中， 供給可以自動創造需求， 實現經濟的均衡， 因此， 政府對經濟的干預越少越好， 財政活動只限于政府履行基本職能的需要。在古典經濟學派中公共財政的職能基本只限于資源配置的輔助地位。

　　19 世紀末至20 世紀初， 資本主義經濟發展到壟斷資本主義階段， 出現了嚴重的兩極分化， 社會矛盾日益激化， 國家的職能發生了重要的轉變， 同時財政學從經濟學母體中正式分離出來， 形成獨立的學科體系。這個時期的西方財政學家沿著公共需求分析思路重點研究國家資源的供應和運用、國家需要以及滿足這些需要的手段。巴斯塔布爾認為國家作為社會組織多種形式之一， 反映的是個人的集中性或社會性需要的存在， 國家支出主要用于滿足這些需要。英國經濟學家霍布森認為國家財政應以增加社會公共福利為目標， 應考慮財政收支對社會公共福利的影響。在德國以瓦格納為代表的社會政策學派主張政府應充分利用財政分配工具， 矯正社會收入分配不公。此時， 財政的職能已不是被動地處于市場配置的“補缺”地位， 而是主動地對社會資源以效率為目標進行配置，并增加及強調了財政的收入分配職能。

　　20 世紀30 年代， 資本主義國家爆發了嚴重的經濟大蕭條， 宣告古典經濟學派單純以市場自身調節經濟的失敗。英國經濟學家凱恩斯于1936年在《就業、利息與貨幣通論》中指出了政府穩定宏觀經濟、克服市場經濟局限性的功能。凱恩斯認為財政不僅包括傳統的稅收、支出、公債、預算， 還應包括國家干預經濟， 尤其是政府政策對總體經濟活動( 如失業率、通貨膨脹、經濟增長等) 水平的影響。凱恩斯結合資源配置、收入分配、經濟穩定，把政府財政政策提高到相當高的地位， 大大地擴展了西方政府財政職能的研究范圍。在20 世紀50 年代， 馬斯格雷夫提出政府三大職能———資源配置職能、收入分配職能和經濟穩定職能。馬斯格雷夫側重從對市場機制進行指導、修正、補充的角度界定公共財政活動的范圍， 他認為市場機制在事實上是無法發揮全部經濟功能的， 它需要政府公共政策的指導、修正和補充。至此， 現代公共財政理論的框架基本形成。

　　20 世紀80 年代以來， 公共經濟學打破了原有的學科邊界， 同政治科學的關系日益密切， 政治學成為公共經濟學的內在部分， 公共經濟學越來越成為一門綜合性科學。安東尼·B·阿特金森、約瑟夫·E·斯蒂格利茨、詹姆斯·M·布坎南是當代財政學家的主要代表， 他們以經濟機制為核心， 尋找政府干預與市場機制的結合點， 將政府財政職能問題的探討推向深入。

　　20 世紀80 年代以來的西方財政學家十分關注重構政府資源配置功能， 把焦點放在政府資源配置效率的分析上。以布坎南為代表的公共選擇學派對政府效率進行研究， 斯蒂格利茨和阿特金森從效率與公平兩個角度研究公共產品的最優供應問題。當代西方學者在建構政府財政模型時把效率與公平結合起來， 試圖尋找兩者的最佳均衡。他們認為效率和公平是一個問題的兩個方面， 是一個統一的整體。政府資源配置效率主要體現為公共預算決策效率和執行效率。新凱恩斯主義的代表斯蒂格利茨從一種新的“政府—市場觀”出發， 致力于重新、全面認識政府的經濟職能， 希望在政府干預與市場機制之間尋找一種不同于以往的平衡與結合點。布坎南揭示了政府失靈的深層原因， 指出政府行為同樣要受制度約束。政府干預與市場機制平衡的關鍵是公共部門和私人部門適度平衡。

　　二、公共財政理解的線索

　　1. 彌補市場失靈

　　西方財政理論的產生和發展以“市場失靈”為分析問題的出發點考察政府與市場的關系并以此界定財政的職能范圍。市場經濟配置社會資源的基本機制是市場機制， 但市場并不是萬能的， 很多問題只靠市場無法解決，即“市場失靈”。“市場失靈”主要包括公共物品、外部效應、壟斷、信息不充分、市場不完全、偏好不合理( 優質品、劣質品問題) 、收入分配不公、失業、通貨膨脹和經濟周期性波動等內容， 為克服和糾正這些“市場失靈”， 就必須借助于另一種力量———政府。政府要彌補市場的缺陷必須支配一定的資源，從而需要運用財政作為直接配置資源的手段介入經濟，與市場互補，實現資源的優化配置。“市場失靈”原則規定了政府及其財政的各項活動應限定在市場機制無法有效配置資源的領域，以彌補和矯正“市場失靈”為職責，即提供市場無法足夠提供的公共產品、解決市場本身無法解決的外部性和自然壟斷問題以及處理市場難以做到的收入分配公平和經濟穩定等事務。這種職能界定避免了財政活動對市場不應有的干預破壞， 充分尊重了市場機制在資源配置中的基礎地位并保證了市場效應正常發揮。

　　2. 矯正政府失敗

　　隨著經濟發展和政府干預經濟所發生的“滯脹”等現象的出現， 促使人們對于政府干預經濟中的“政府失敗”進行了深入的思考， 公共選擇學派對政府干預行為局限性或“政府失敗”的表現及原因進行了較具體深入的研究。政府決策以公共物品為對象， 以集體作為決策主體， 并通過有一定政治秩序的政治市場來實現， 由于組成政府的個體與市場的個體是同一個“經濟人”， 同樣具有追求自身利益最大化的動機， 導致政府自身具有擴張的本性， 官僚機構和立法部門都追求預算的最大化， 同時， 官僚機構壟斷了公共物品的供給， 并且缺乏對政府官員的監督， 導致尋租現象的產生， 從而使得政府難以制定并實施好的或合理的公共政策， 導致公共決策失誤， 非但不能起到補充市場機制的作用， 反而加劇了市場失靈， 帶來巨大的資源浪費及社會災難。為克服政府干預行為的局限性， 避免政府失敗， 公共選擇學派提出以進行憲制改革、在政府機構內部形成競爭機制以及采用預算平衡原則等方式對政府的稅收和支出加以約束，抑制政府的過度增長或機構膨脹。

　　 三、公共財政需要處理的幾個關系

　　1. 政府與市場的關系

　　在市場經濟條件下， 公共財政是圍繞著政府與市場的關系而進行的， 研究公共財政的隱含前提是市場經濟背景， 首要內容是這一背景下動態的政府—市場關系， 市場經濟的發展要求決定了政府職能的邊界，并最終決定了公共財政的范圍。現代市場經濟總體上具有國家干預的特征。在正常演進的市場經濟中， 政府干預經濟活動的范圍基本上同“市場失靈”的范圍相適應， 政府—市場的邊界有一個歷史形成和發展的過程。而在轉軌經濟中， 由于市場是通過體制轉換來建立， 沒有自然形成的過程， 人們的觀念、市場制度的建設、經濟發展水平、轉軌中的體制關系等因素， 使情況又更為復雜一些。我國財政公共化的內涵事實上都包括兩個步驟: 一是以財政傳統職能的退出推進市場化的形成， 二是以逐漸生成的市場機制界定和規范財政活動的范圍。

　　2. 各級政府之間的關系

　　當前地方政府部門之間的財政競爭愈演愈烈，兩個轄區間的“負外部效應”無人治理現象屢見不鮮，而產生“正外部效應”的公共產品和服務的提供不足， 最終損失的是國家的整體利益和社會的和諧環境。同時，貧富差距過大的地方財政，會成為分裂主義、恐怖主義煽動群眾形成潛在破壞

　　力的威脅( 巴基斯坦正是由于在經濟數量增長的情況下沒有采取有效措施協調東西部差距過大的問題而導致孟加拉國從巴基斯坦中分離出來) 。因此， 就需要中央政府采取措施處理好中央政府和地方政府以及各地方政府之間的關系， 以科學適度而規范的地方財政競爭和合理的財政轉移支付制度實現政治的穩定和社會的安定有序。

　　3. 政府各部門之間的關系

　　公共財政機制的有效運行還表現在財政部門內部以及財政部門和其他相關部門之間的和諧運行， 在建立法治、規范、科學和透明的財政運行流程的基礎上， 相關利益主體才能充分表達自己的主張， 充分了解財政狀況，相對來說也是最能達到和諧的。財政部門內部關系主要應通過財政管理體制的規范予以解決， 在實際工作中由于財政部門實行的是由地方政府管理的方式， 一般會被地方政府的決策、制度和具體的工作所影響， 因此更主要應該從規范政府間關系入手來根本解決問題。財政部門和其他相關部門之間的關系調整也是公共財政得以有效實現的重要保證， 以部門預算、政府采購和國庫集中支付為主要內容的公共財政管理制度改革是公共財政體現其公共性、公開性、民主法制性的充分且必要條件。

　　 四、 啟示與結論

　　1. “政府—財政—市場”的分析框架

　　現代公共財政是政府與市場妥協的產物， 對公共財政的研究應該兼顧市場變動與政府變動兩個方面。通常的觀點認為， 公共財政是指國家( 或政府) 為市場提供公共服務的分配活動或經濟行為， 是與市場經濟相適應的一種財政模式或類型， 是市場經濟存在與發展的內在要求。按這種邏輯，公共財政活動的主要矛盾是市場， 政府只是從屬的次要矛盾， 對公共財政的性質、范圍和規模等方面的認識和實踐， 更傾向于從市場的單視角進行考慮。需要特別強調的是， 雖然公共財政是伴隨著市場經濟的發展而不斷發展的， 因而從市場角度將更有助于考察公共財政演化過程和認識其現狀， 但公共財政的行為主體必須是國家( 政府) ， 它以社會管理者的身份來滿足社會需求， 提供、管理和分配公共范疇內的事務。如果脫離了國家( 政府) ， 公共財政就失去了在“市場—政府”對立統一關系中產生和存在的必要性、可能性， 就不具備手段和工具的價值。基于這種考慮， 對公共財政分析的框架有必要進行創新， 即由傳統的偏重“財政—市場”的邏輯， 擴展到一個三位一體的“政府—財政—市場”的邏輯。只有將政府( 體制、職責劃分等) 、公共財政( 職能、范圍等) 和市場( 發展的缺陷、天然的失靈等) 有機聯系起來進行分析， 才可能全面認識公共財政發展中的制約和促進因素， 更好地解釋公共財政進程的階段性， 預測未來發展的趨勢。

　　2. 以發展變化的眼光看公共財政

　　西方公共財政理論是當代西方經濟學中用以說明政府機制應該如何運作和實際如何運作的基礎理論， 它的發展是和西方國家市場經濟的發展以及國家經濟職能的發展相聯系的。亞當·斯密根據國家職責所確定的財政支出的項目和內容為國防費、司法費和公共工程和公共機關的費用， 也就是說， 那個時代財政的職能主要體現在社會秩序和物質性的公共產品方面， 而到了凱恩斯那個時代財政的公共性就擴展到充分就業、政府投資、收入分配等方面。所以說， 對財政職能的認識并不是一成不變的， 應該與由一國國情所決定的政府經濟活動范圍相適應。

　　綜觀世界， 同屬實行市場經濟體制的國家， 由于其經濟發展水平不同、歷史文化背景不同， 以及信奉的理論不同， 他們的社會經濟結構和經濟運行方式存在很大的差別， 比如從南斯拉夫的社會公有制到德國的社會市場經濟體制， 從新加坡的政治集權經濟自由到中國香港的自由放任， 從美國的混合經濟到北歐的福利國家， 無不存在著這樣或那樣的差別。因此， 即使是采用公共財政模式的國家也存在著這樣或那樣的差異。我國是一個發展中國家， 而且是一個發展中的社會主義國家， 更是一個幅員遼闊， 多人口、多民族的社會政治較穩定的國家。我們應該走自己的路， 選擇適合于自己的財政職能模式。我國當前正處于經濟轉軌時期， 距離完善的市場經濟還有很長的路要走， 與此相適應， 現階段我們的財政模式選擇也只能是傳統的計劃財政模式與西方式的公共財政模式中間的某一種模式， 因此關于我國的公共財政的職能雖然應體現公共財政一般的“公共性”， 但在具體內容的界定上還應根據我國具體的國情和經濟社會發展的目標予以確定。

　　參考文獻

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