蘇 明

　　內容提要：農業財政政策是國家財政政策的重要內容，也是促進農村社會經濟協調發展的財力保障。改革開放三十年來，我國農業財政政策發生了重大變化，積累了寶貴的經驗，對于調整國民收入分配格局、推進“三農”發展，發揮了非常重要的作用。本文在回顧總結我國農業財政政策發展歷程和經驗的基礎上，進一步提出了未來農業財政政策調整的思路和建議。

　　“三農”問題始終是關系我國改革開放和社會主義現代化建設全局的重大問題。改革開放三十年來，我國農村改革發展取得了舉世公認的巨大成就，農業和農村面貌發生了歷史性深刻變化，農村生產力不斷解放和發展，農村經濟社會呈現出蓬勃發展的新局面。農業財政政策是國家財政政策的重要組成部分，也是促進“三農”發展的重要財力保障和物質基礎。在農村改革開放三十周年之際，認真回顧總結農業財政政策的發展歷程與經驗，從全局和戰略的高度，進一步提出未來中長期農業財政政策的原則思路和取向，具有十分重要的現實意義。

　　一、農業財政政策的歷史回顧

　　農業財政政策是國家財政通過分配和再分配手段促進解決“三農”問題一系列政策的總和。農業財政政策的制定實施受社會經濟發展階段、政治經濟制度、國家財力狀況和不同時期農業農村發展目標任務的影響，帶有鮮明的時代特征。

　　（一）改革初期的農業財政政策（1978—1993）

　　1978年，中國的改革首先從農業農村拉開了序幕，實行了家庭聯產承包責任制度。同時，針對農業發展嚴重滯后的現實狀況，國家的農業資金分配政策及財政支農政策相應進行了重大調整，國民收入分配中不利于農業的發展有所改觀。可以說，十一屆三中全會開始到上世紀九十年代初，隨著市場化改革的不斷推進和經濟的不斷發展，政府逐步加強對農業的支持與保護，國家與農民的“取”、“予”分配差額大大縮小，體現了新的財政政策目標取向。

　　首先，為了改變工農業交換不平等的狀況，增加農民收入，國家大幅度地提高了農產品收購價格。1979年國家較大幅度地提高了18種主要農副產品的收購價格，提價幅度為21%，1980年再次提價7.1%，以后國家還多次調整了農產品收購價格。而且從1985年開始逐步推行了雙軌制的農產品價格體系，農村多種經營產品的價格基本放開，隨行就市；糧食、油料的合同定購數量有所減少，市場議購的數量逐漸擴大。農產品價格的部分放開或全部放開，實際上是提高了農產品的價格水平。據統計，1993與1978年相比，農產品收購價格總指數上升了214.7%，年遞增幅度為8.19%，相當于1953—1978年農產品收購價格平均增幅的3.17倍。顯然，農民出售的農產品因價格上升而增加的收入非常可觀。需要說明的是，這一時期國家在對農民提高農產品收購價格的同時，而對城市居民銷售的農產品價格變動較小，由此引起的價格倒掛差額由財政承擔。1978—1993年僅國家承擔的糧棉油價格補貼累計為2855億元，平均每年為190.3億元。

　　其次，國家財政的支農政策進行了重大調整，不僅支農力度加大，而且拓展了支農范圍，完善了支農手段。

　　——支農資金規模不斷擴大。改革以來，隨著向企業和地方放權讓利各項措施的出臺，財政收入占GDP的比重在長時期處于不斷下降態勢，由1978年的30.9%下降到1993年的14.7%。同時，財政赤字不斷擴大，1993年已達199億元，國家財政一直處于緊運行狀態。但政府還是注意調整結構，集中財力，加強對農業的投入。1979—1993年，由國家財政預算直接安排用于農業的資金投入為2898.32億元，平均每年192.22億元，比1979年前29年的平均數44.1億元增加了149.12億元，增長了2.4倍。分階段看，“六五”時期，農業財政支出總量與“五五”時期基本持平。因為工業項目財政增收效果比較明顯，地方政府重視工業發展而往往忽視農業發展，農業基本建設和支援農村生產支出較少。從“七五”時期開始，國家財政用于農業基礎設施投資、支援農村生產支出、農林水氣等部門事業費、財政扶貧支出等大幅度增加，加上農產品價格和農業生產資料價格補貼，國家財政各方面投入農業的資金占國家財政總支出的比重穩步提高，“七五”時期達到9.38%，“八五”時期進一步提高到9.75%，均高于“六五”時期的8.69%。

　　——開辟財政支持農業的新資金渠道。為了改變20世紀80年代中后期農業基礎薄弱和農業發展后勁不足的局面，國家財政開征了耕地占用稅，并以此為主要來源建立了農業發展基金，實施了大規模的以土地治理為主要內容、以增加農產品產出為目標的農業綜合開發。1988—1993年中央對農業綜合開發的累計投入達到78.1億元，地方財政投入65.8億元，改造中低產田14348萬畝，開墾宜農荒地1823萬畝，這對于提高農業和糧食的綜合生產能力，緩解農產品供求矛盾，產生了積極作用。

　　——實行農業生產資料補貼政策。為支持農業生產，減輕農民負擔，國家對化肥、農藥、農用塑料薄膜、小農具、農機、柴油以及農業用電等農業生產資料按優惠價供應，致使這些產品的生產長期處于微利、保本、或虧損狀態，企業虧損由國家補貼，1978—1993年累計補貼額為607.3億元。這些資金從形式上看是補給了企業，但實際是農民受益。

　　——初步建立了對地方財政支農的激勵和約束機制。改革開放以來，隨著計劃經濟向市場經濟改革的不斷深化，我國財政體制也進行了改革和完善，由傳統體制下財政高度集中統一的統收統支管理體制相繼改為“分灶吃飯”、財政包干等體制。隨著財政體制的改革，逐步明確了中央財政和地方財政在農業農村方面的事權劃分和支出重點，在20世紀80年代初就將農業基礎設施建設的小型農田水利資金包干給地方，農村教育、衛生等支出責任也主要由地方財政承擔。與此同時，為了調動地方財政支農的積極性，中央財政的相關農業專款大多都要求地方進行資金配套，這對于擴大地方的農業投入，具有一定的刺激作用。

　　——繼續實行輕稅政策。為了調動農民的生產積極性，在農業稅征收上堅持采取“穩定負擔、增產不增稅”的政策，把增產的好處留給農民。1979—1982年期間還采取起征點辦法；1983年后又實行對貧困山區照顧等政策；再加上其它各種災情減免、社會減免，1978—1990年累計向農民減免稅收46億元。農業稅稅負進一步降低，由1978年的4.4%降為1993年的2.4%。

　　綜合分析，改革開放以來到上世紀90年代初，以家庭聯產承包經營為核心的農村經營體制改革，奠定了我國農村經濟發展的微觀基礎，推進了農村市場化進程。同時通過農產品流通體制及價格改革，加之財政支農政策的調整完善，極大地調動了廣大農民群眾的積極性、創造性，有力地推進了農業和農村發展，促進了農民收入提高。1993與1978年比較，農業產值增長了114%，年均遞增5.3%；農民收入增長了246%，年均遞增9.5%；農村恩格爾系數由67.7%下降到58.1%，下降了9.6個百分點。應該指出，這一時期財政支農政策的一個重大失誤在于，農業基本建設投資長時期出現銳減，1978—1980年農業基本建設投資額分別為51.14億元、62.41億元、48.59億元，而1981—1989年連續九年從絕對值到占基建總投資的比重都出現下降。“五五”時期農業基建支出238.03億元，平均每年47.6億元；“六五”時期下降為158.57億元，平均每年31.7億元；“七五”時期也僅為247.67億元，平均每年49.5億元。這是導致我國改革時期農業生產發展較快、而農業后勁不足和農業基礎脆弱的一個重要原因。

　　（二）改革深化時期的農業財政政策（1994—2002）

　　這一階段是我國確立社會主義市場經濟體制改革目標并付諸實施的重要歷史階段。特別是1994年我國開始實行了分稅制財政體制，這既是政府間財政關系的重大改革，也是市場經濟體制改革的重要內容。此外，1998年我國開始實行了積極的財政政策，探索建立公共財政框架并著力推進財政支出改革，這對于財政支農政策的完善都產生了重大影響。

　　——財政支農資金總量的變化。鑒于過去農業基本建設投資增長較慢的問題，1994年開始增長較快，當年首次突破100億元，達到107億元，1994—1997年平均增長超過16%。特別是1998年實行積極財政政策以來，農業基本建設投資出現了超常規增長，1998年為460億元，比上年增長了1.89倍，1999—2002年分別為357億元、414億元、480億元和423億元。這對于加強農業基礎地位，改善農民生產生活條件發揮了積極作用。從整個財政支農資金看，“九五”時期達到5186.6億元，比“五五”時期的614.41億元增長了7.4倍。這既與農業基本建設投資超常規增長有關，又與預算內大幅度增加相關農業農村支出有關。從根本上說，這是財政部門貫徹中央宏觀政策、重視和加強三農投入的客觀結果。

　　——財政支農資金結構的變化。主要是按照市場經濟發展要求和公共財政原則，進一步加強了對農業農村基礎設施建設、農業科技進步、農業抗災救災、農村扶貧開發和生態建設等的支持。特別是1998年我國實行積極的財政政策，每年發行的長期建設國債將支持三農作為一個重要方面，從而進一步改善和優化了政府財政的支農結構。1988—2002年我國累計發行長期建設國債6600億元，主要用于關系國家全局性、戰略性的重要基礎設施建設和產業，其中累計安排了國債投資1860億元，占國債資金總量的28%，用于改善農村生產生活條件，如節水灌溉、人畜用水、鄉村道路、農村沼氣、農村水電、草場圍欄等（一般被稱為農村“六小工程”）。此外，長期建設國債對西部開發、教育、衛生、生態等方面的投入，也有一定比重直接或間接用于“三農”方面。上述資金投向的調整，非常有利于農村社會經濟的協調發展，也有利于農業發展后勁的增強。

　　——財政支農機制和方式的變化。過去長期以來，整個財政預算管理重收入、輕支出、管理粗化和弱化，資金損失浪費嚴重。財政支農資金管理也存在不少漏洞。自從20世紀90年代中期開始，我國支農資金管理出現了積極變化，在財政扶貧領域和農業綜合領域，引入了世界銀行的項目管理辦法，如報賬制、項目庫制、專家參與制、績效評估制度等，效果非常明顯。此外從1999年開始，我國首次開始進行部門預算改革試點，農業部被列為首批改革試點部門，然后又逐步擴展到所有部門及在全國普遍推開。部門預算通過細化預算和建立將預算外、預算內并入一本賬冊的綜合預算，整合了政府的支農財力，也有助于提高財政支農資金使用效率。

　　——積極支持推進農村稅費改革。長期以來農民承擔了大量的稅費負擔，特別是各種名目的非稅負擔種類繁多，有增無減。盡管80年代以來中央三令五申，采取了多種措施，但農民負擔過重的問題并沒有從根本上解決。資料表明，2000年與1990年比較，農民承擔的稅費總額（不含“三亂”）由469億元增加到1359億元，其中：農業“四稅”由88億元增加到465億元，村級提留由216億元增加到352億元，鄉統籌費由117億元增加到268億元，其它收費由48億元增加到274億元，農民人均承擔的稅費額由55.8元增加到168.4元。因此，中央決定從2000年起進行農村稅費改革，實行“三取消、兩調整、一改革”政策。改革率先在安徽全省試點，到2002年試點范圍擴大到全國20個省，其它11個省也繼續在部分縣（市）試點，試點地區農業人口達6.2億，占全國農業人口總額近四分之三，農民從改革中受到好處300億元。為了促進和支持農村稅費改革，彌補基層財政因降低農業稅而減少的財政收入，中央和地方設立了轉移支付，其中2000年為19.7億元，2001年為99.35億元，2002年為334.63億元，從而確保了改革的順利推進和基層的平穩運轉。

　　總體來看，隨著我國市場化改革的推進和財政管理體制改革的深化，我國財政支農政策日益趨于完善，不僅資金總量和資金結構發生了積極變化，更好地滿足了“三農”的資金需要，而且管理機制也在向著適應市場化和公共財政管理的要求轉變。更重要的是，由于財政支農力度的加大和農村稅費改革的推進，國家與農民的“取”、“予”分配關系發生了新的歷史性變化。然而，從宏觀視野觀察，城鄉二元社會經濟結構及其城鄉二元財稅體制依然沒有動搖，反而是呈擴大趨勢。此外，中國的糧食產量在經歷了1996—1998年連續三年的每年一萬億斤峰值之后，2000—2002卻連續三年跌到每年九千億斤左右的低谷，需要引起中央宏觀決策部門和財政部門的高度重視。

　　（三）新時期的農業財政政策（2003—至今）

　　經過建國以來特別是改革開放以來的不斷發展，到新世紀初，我國人均GDP超過1000美元，開始步入工業化中期階段，我國經濟也進入一個新的發展階段。國家財政實力不斷壯大，2003—2007年，全國財政收入累計完成約17萬億元，比上一個五年增加10萬億元，年均增長22.1%；全國財政支出累計約17.7萬億元，比上一個五年增長9.6萬億元，年均增長17.6%。這就表明當前我國初步具備了工業反哺農業的能力。

　　在進入新的經濟發展階段之際，黨的十六大提出統籌城鄉經濟社會發展的要求，十六屆四中全會上胡錦濤總書記提出了“兩個趨向”的重要論斷，即：“縱觀一些工業化國家發展的歷程，在工業化初始階段，農業支持工業、為工業提供積累是帶有普遍性的趨向；但在工業化達到相當程度以后，工業反哺農業、城市支持農村，實現工業與農業、城市與農村協調發展，也是帶有普遍性的趨向”。同時，中共中央做出了我國已經進入工業反哺農業、城市支持農村階段的判斷。黨的十七大又進一步明確提出形成城鄉經濟發展一體化的經濟格局，建立以工促農、以城帶鄉的長效機制。在這些重大問題進行科學判斷的基礎上，我國傳統的運用農業積累支持工業的政策開始向工業反哺農業的政策轉變。

　　農業財政政策是貫徹落實中央“工業反哺農業”政策的重要手段，2003年以來我國農業財政政策出臺的重大政策措施主要包括：

　　——取消農業稅，增加轉移支付，為農民減負。我國農村稅費改革經過了兩個階段：2000—2003年為第一個階段，基本政策取向是“減輕、穩定、規范”，農民承擔的稅費負擔顯著下降；從2004年開始農村稅費改革進入新階段，根據當時情況和農業、農村發展的要求，以及國家的財力狀況，轉向全面取消農業稅，原定五年實現取消農業稅的目標，結果到2006年就全部取消了。這樣農民負擔總額減少約1250億元，人均減負約140億元。為了確保農村稅費改革以及取消農業稅政策的實施，2000到2007年，中央財政累計安排農村稅費改革轉移支付補助資金超過3380億元，其中2007年達到782億元。

　　——對農業生產實行直接補貼，促進農民增收。我國從2005年開始實行了“三項補貼”制度，即農民收入直補、購買農機具補貼、購買良種補貼，并對短缺的重點糧食品種在糧食主產區實行最低收購價。當年“三項補貼”為163.7億元，2006年“三項補貼”政策又擴展為“四項補貼”政策，即又增加了對農民購買生產資料進行補貼，當年“四項補貼”數額為309.5億元。2007年根據市場需求，在“四項補貼”政策的基礎上，又推出了針對生豬生產、奶業、油料生產等的補貼，這幾項補貼加起來已經超過了1000億元。

　　——調整和優化政府基建投資結構，改善農村生產生活條件。近年來在逐年壓縮國債項目資金規模的同時，適當增加了中央預算內基建投資規模，使中央政府投資總規模逐年提高，并確保每年用于農村的投資規模和比例均高于上年。2003—2007年，中央政府投資累計安排支農資金達3551億元，年均增長比例為15.5%。目前，中央政府支農投資占中央政府總規模的比例，已由2003年的35%提高到目前的50%左右，重點支持了農村“六小工程”以及優質糧食產業工程、種子工程等。此外，近五年來中央共投入車購稅資金1022.4億元，國債資金303億元，帶動地方共計完成公共建設投資6486億元，從而大大促進了農村道路建設。

　　——逐步將農村社會事業發展納入公共財政的保障范圍。長期以來我國農村社會事業發展滯后，這與當時的宏觀背景及其國家投入政策是有關系的。近年來這種狀況已開始發生重大變化，國家逐步將農村各項社會事業發展納入公共財政的保障范圍。一是支持農村義務教育。在對農村義務教育實行“兩免一補”政策的基礎上，2006年開始國家對西部地區全部免除農村義務教育階段學生學雜費，到了2007年這一政策已擴展到全國1.5億農村義務教育階段的中小學生，并提高了農村中小學公用經費保障水平。同時對家庭經濟困難學生免費提供教科書并補貼生活費的政策也由西部地區擴展到全國。為此，財政對農村中小學的教育支出大幅度增加，2003—2007年中央財政用于農村教育的支出累計為795.13億元，其中2007年為365.22 億元，比2003年的43.90億元增長了7.32倍。二是支持農村醫療衛生事業。為了幫助農村居民解決因病致貧和因病返貧問題，國家從2003年開始進行新型農村合作醫療制度試點，并通過推進農村醫療救助制度建設，解決農村貧困農民的大病醫療保障問題。到目前新型農村合作醫療制度在全國普遍建立，財政對每個農民的補助標準也由最初的20元、40元提高到現在的80元。2003—2007年僅中央財政對農村新型合作醫療及其它衛生支出的補助額累計達到348.1億元，其中2007年為174.7億元，比2003年的13億元增長了12.4倍。三是支持農村文化事業。2007年安排資金16.1億元，加快實施廣播電視村村通工程，切實提高中央廣播電視節目無線覆蓋水平，支持解決農民群眾“聽廣播難、看電視難”的問題。以農村基層為重點，積極推進全國文化信息資源共享工程和農村電影數字化放映。四是支持在全國范圍建立農村最低生活保障制度。近年來我國一些地方探索建立農村低保制度，到2006年底，全國已有23個省（市）建立了低保制度，在2007年這項制度已在全國普遍實行。農村低保制度的資金來源以地方財政為主體，中央財政給予必要的補助，2007年政府財政共投入130億元，其中地方投入100億元，中央補助30億元。

　　——繼續大力支持生態建設、扶貧及農業綜合開發。近年來財政繼續大力支持天然林保護、退耕還林、京津風沙源治理等林業重點生態工程建設。2003—2007年，中央財政安排資金1358億元，支持退耕還林、荒山荒地造林以及保護天然林和重點公益林等。同時，積極支持財政扶貧開發。2003—2007年，中央財政安排財政扶貧資金647億元，支持農村貧困地區和貧困人口自我發展，縮小農村貧困地區與其他地區發展差距。另外，大力加強農業綜合開發。2003—2007年，中央財政共安排農業綜合開發資金490.3億元，改造中低產田1.28億畝，新增糧食生產能力168億公斤，對促進農民增收也起到了重要作用。

　　——增加“三農”投入總量，完善投入管理機制。從2003年起，中央財政用于“三農”的投入首次超過2000億元，達到2144億元。此后，每年都較大幅度增加，2007年達到4318億元，比2003年增加了2174億元，增長了10.1.4%。2003—2007年中央財政累計對“三農”的投入為15581.2億元，比1998—2002年的“三農”投入總量7437.04億元，增加了8144.16億元，年均增長17.8%，比同期中央財政支出年均增長率高出1.9個百分點。社會各界公認，近五年中央對“三農”支持力度之強，投入規模之大、增加幅度之快，都是前所未有的。同時近年來充分發揮財政支農政策的導向功能和財政支農資金“四兩撥千斤”的作用，探索資金整合、財政貼息、以獎代補、民辦公助、以物代資、獎補結合、信貸擔保、農業保險等投入激勵手段，調動農民和社會各方面增加投入，從而使得多元化、多渠道投入農業的格局更加明顯。

　　由上可以看出，新時期的農業財政政策日趨完善，帶有鮮明的時代特征，這主要可以概括為：投入領域由過去注重農業生產環節為主轉向現在的農業生產、農村社會事業發展并重，不斷擴大了公共財政覆蓋農村的范圍；徹底取消農業稅，加大“三農”投入，國家與農民的分配關系已由“多予、少取、放活”轉變為“基本不取、多予與放活并重”；不斷出臺和強化農業各項投入政策措施，我國已初步建立了“以工補農、以城帶鄉”的反哺農業的投入機制。

　　由于新時期農業財政政策的完善和“三農”投入力度的加大，我國農業和農村發展邁上了新的臺階。2004年以來，我國連續4年糧食增產，2007年產量跨過萬億斤大關；農民人均純收入連續4年增幅超過6%，2007年首次突破4000元，躍上一個新的臺階；社會主義新農村建設穩步推進，農村面貌大大改善。廣大農民和社會各界反映，近幾年財政支農措施之實、投入力度之大、農民受惠之多、農村發展之快是多年來少有的。

　　 二、農業財政政策運用的基本經驗

　　回顧過去，通過運用農業財政政策，為我國“三農”發展提供了重要的財力支持，同時也較好地促進了農村社會經濟協調發展。總結建國以來、特別是改革以來三十年農業財政政策的經驗，可歸納為以下四個“必須堅持”：

　　（一）必須堅持將農業放在國民經濟的基礎地位，切實有效地完善財政支持、保護農業的政策措施。在任何社會、任何國家，特別是在中國這樣一個人口眾多、農業和農民都占有較大比重的發展中國家，農業在國民經濟的基礎地位始終不能動搖，這是一條必須遵循的客觀經濟規律。鑒于農業具有的基礎性、戰略性、弱質性的特征，長期以來我國政府充分重視和運用財政支農手段，完善政策，增加投入，為強化農業基礎和促進“三農”發展提供了重要的財力保障。2006年國家財政支農支出3172.97億元，比1978年的150.66億元增長20.1倍，比1952年的9.04億元增加了351倍。隨著財政支農資金數量的擴大，國家通過多年的改革和探索，已逐步建立了農業生產發展支持政策、農民收入支持政策、農村基礎設施建設支持政策、農村社會事業發展支持政策等全面系統而且日益完備的支農政策體系。實踐充分證明，強化農業基礎必須強化農業財政政策，因此，從宏觀戰略高度及農業基礎仍然薄弱的現狀出發，今后我國仍應一如既往地改革、完善、強化農業財政政策。

　　（二）必須堅持適應經濟發展階段變化的要求，調整和改變國家與農民的國民收入分配格局。改革開放以來，特別是進入20世紀90年代以來，我國經濟保持持續快速增長、社會經濟結構發生了很大的變化，經濟發展階段由工業化前期向工業化中期過渡。根據國際經驗，在這個階段隨著工業化的快速推進，工農關系將發生轉折性變化，經濟發展也將進入工業反哺農業階段。縱觀我國農業財政政策演變的歷程，可以清晰地看到，我國的工農分配關系自改革開放以來已經開始發生變化，其主要標志是改變了建國后長期實行的農業為工業提供原始積累、政府投入主要用于工業的做法，逐步理順了國家與農民的“取”、“予”關系。特別是黨的十六大以來，中央更加高度重視解決“三農”問題，明確和堅持了“多予、少取、放活”的方針，逐步建立了“以工補農”、“以城帶鄉”的反哺農業機制，并主要通過推進農村稅費改革和加大國家“三農”投入，調整和改變了國家與農民的國民收入分配格局，這就為我國“三農”的穩定健康發展奠定了重要基礎。

　　（三）必須堅持統籌城鄉協調發展，不斷擴大公共財政覆蓋農村的范圍。城鄉關系始終是中國現代化進程中面臨的一個根本問題，也是當前和今后國家宏觀調控及其財政支農政策需要重視和著力解決的重大問題。我國改革開放前，城鄉之間一直未能建立起一種均衡增長和良性循環的關系，國家財政分配采取了向工業和城市傾斜的政策，農業發展緩慢、農村公共品供給短缺，城鄉二元社會經濟結構凝固化。改革開放以來，隨著市場機制的引入和市場經濟的發展，以及國家對城鄉利益分配關系的調整和對“三農”投入的增加，城鄉關系出現了重大變化。黨的十六大提出科學的發展觀，要求實現城鄉經濟社會統籌發展，這是確保國民經濟持續、健康發展和國家長治久安的戰略性思路和決策，也從本質上為解決新階段的“三農”問題和理順城鄉關系指明了方向。從國家財政來講，近年來切實貫徹落實中央的統籌城鄉發展的方針政策，提出和實施了公共財政覆蓋農村的思路和措施，在增加“三農”投入總量的同時，注重調整“三農”投入結構，由過去的支持農業生產為主改變為支持農業生產和支持農村社會事業并重，將農村教育、衛生、文化、社會保障、基礎設施等公共產品和基本公共服務逐步納入了公共財政的供給范圍，從而促使農村經濟社會協調發展，也使我國的城鄉關系出現了新的變化。

　　（四）必須堅持體制機制創新，更好地發揮財政支農政策的作用。我們正處在一個發生劇烈變動的時代，隨著全面建設小康社會和構建和諧社會的推進，隨著各項改革的不斷深化和公共財政框架的建立，傳統的財政支農機制體制已經不能完全適應形勢發展的需要，如各項支農政策資源分散使用，財政支農“缺位”、“越位”等，迫切需要進一步創新財政支農政策機制和管理體制。只有改革創新，財政支農工作才能夠不斷適應新情況，取得新成績；只有改革創新，才能逐步建立統一、規范、有效的財政支農政策機制和管理運行機制，確保國家財政支農資金的安全有效運行，充分發揮農業財政政策的重要作用。改革開放以來，特別是近十多年，各級財政部門在建立完善支農體制機制方面進行了積極的探索，如防災減災的應急機制、支持“三農”工作的聯系會議機制、“公辦公助”的引導機制、生態效益補償機制、積極探索支農資金整合、試行將農業專項資金使用的決策權下移等，對于建立統一、規范、有效的財政支農政策機制和管理運行體制，對于加強支農工作起了積極的作用。

　　三、未來的改革思路與建議

　　中央十七屆三中全會作出《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，這是新形勢下促進我國“三農”長期可持續發展的綱領性文件。《決定》全面準確地分析了當前農村改革發展的形勢，高屋建瓴地提出了未來農村改革發展的目標任務和重大原則，同時也為當前和今后中長期國家財政“三農”支持政策指明了方向。為了更好地貫徹落實中央十七屆三中全會精神，現側重就未來我國財政“三農”支持政策的思路提出一些看法和建議。

　　（一）切實加大國家財政對“三農”投入的傾斜力度

　　1．加強政府對農村基礎設施的投資。在當前國家實施積極財政政策的大背景下，要調整今后長期建設國債的使用方向，增加農村公共建設投資力度，重點解決農村水、電、路公共設施問題。這不僅有助于改變農村落后面貌，而且是擴大內需和拉動經濟增長，促進農業與工業化、城市化協調發展的一個重要方面。此外，要逐年增加一部分中央財政預算內投資，重點用于農村基礎設施投資。以一方面改善農村生活居住和生產條件，另一方面創造大量的就業機會，直接增加農民勞務收入。再就是結合“六小工程”（即節水灌溉、人畜用水、鄉村道路、農村沼氣、農村水電、草場圍欄等）項目建設的經驗，改變中小型農業和農村基礎設施主要依靠農民群眾投資投勞的辦法，逐步把縣以下的中小型基礎設施建設納入各級政府基本建設投資的范圍。

　　2．建立公共財政與WTO框架相適應的農業支持政策體系。明確農業財政支持的方向和重點至關重要。具體考慮：要加大農業基礎設施建設投入，包括水利設施、農業生態環境、國土整治等；要支持農業結構調整。主要涉及提高農業綜合生產能力，發展有競爭優勢的農產品，發展畜牧業和林果業，促進農產品加工轉化增值，積極發展小城鎮和鄉鎮企業等；要支持完善農村公共服務體系，搞好產前、產中、產后服務；要完善農業補貼政策。要進一步加大“四項補貼”力度，特別是結合即將出臺的燃油稅改革，要對農民生產用油給予補貼，以緩解燃油稅費改革對農民的壓力，降低農民的生產成本，增加農民收入。再一個問題是，要注重發揮農業財政支持政策的導向功能。要調整和優化農業財政支出結構，強化農業基礎性投入，為社會投資主體增加農業投入創造良好的外部環境；國家要在稅收、補貼、貼息等方面對農業投資給予優惠和獎勵，以吸引社會資金投向農業；要改變財政投入方式，減少政府直接辦項目，加大對農民和社會辦項目的補助。還要通過稅收優惠等政策措施鼓勵農業利潤用于農業再投資。

　　3．切實加大國家財政對農村社會事業發展的投入。要建立和完善農村義務教育經費長效保障機制。具體要通過深化農村義務教育經費保障機制改革，按照“明確各級責任、中央地方共擔、加大財政投入、提高保障水平、分步組織實施”的原則，將農村義務教育經費全面納入財政保障范圍；提高農村中小學公用經費保障水平，建立農村中小學校舍維修改造的長效機制，進一步鞏固完善現行教育工資保障機制；中央重點支持中西部地區，兼顧東部困難地區，建立中央和地方分項目、按比例負擔的經費長效保障機制，促進教育公平。此外，要切實加強國家對農村衛生服務的投入。要加大中央財政衛生支出在經濟不發達地區的支出總量并提高支出比例，縮小財政衛生資源配置的地區差距；加大農村衛生服務的財政支持，特別是財政對農村公共衛生資源配置的地區差距；加大農村衛生服務的財政支持，特別是財政對農村公共衛生服務的財政支持，縮小衛生服務的城鄉差距；要把財政資金用于農村三級衛生服務網絡建設的投向做出調整，以鄉村兩級為主；要明確政府在鄉鎮衛生機構建設中的財政支出范圍，加強政府對鄉鎮衛生院公共衛生服務的預算支出。再就是探索建立和完善農村社會保障制度。目前新型農村合作醫療制度框架已在全國建立，下一步的主要任務是根據國家財力可能，適度提高國家財政的補助標準，并要加強資金規范運行管理；要建立規范有效的農村社會救助和醫療救助制度。貫徹落實修訂后的《農村五保戶供養工作條例》，健全完善農村特困群體定期定量救助制度；逐步解決進城農民工和被征地農民的社會保障問題，依法將進城農民工納入工傷保險范圍，探索適合進城農民工特點的大病醫療保障和養老保障辦法。四是把農村勞動力培訓經費納入財政預算，建立支持農村勞動力培訓的長效機制。

　　（二）建立規范的支農資金管理機制

　　1．積極推進支農資金的整合。由于管理體制和機構職能配置等原因，支農資金使用管理分散的問題越來越突出，已經嚴重影響支農資金使用效率的提高，在一定程度抵消了投入增加的政策效應。因此，加強支農資金的整合非常必要和迫切。要堅持以縣為主推進支農資金整合工作。選擇若干縣級單位作為試點單位，開展資金整合試點。同時，鼓勵和允許各地積極探索多級次、多形式的支農資金整合的有效途徑。要以發展規劃引導支農資金整合，并積極打造支農資金整合平臺。通過項目的實施帶動支農資金的集中使用。如以農田水利設施建設為切入點，打造水利資金的整合平臺；以新農村建設為契機，打造農村發展類資金和扶貧資金的整合平臺；以發展優勢產業和特色產品為抓手，打造生產類和產業類資金的整合平臺；以改善生態環境為重點，打造生態保護和治理資金的整合平臺。

　　2．積極創新財政支持、民辦公助的機制。新農村建設，一方面要充分發動群眾，充分調動農民自主投身于新農村建設的熱情和能動性，變“要他干”為“他要干”，真正發揮農民的主體作用；另一方面，要改變國家支持的方式，通過以獎代補、以物抵資、先建后補等形式，形成在國家投入的帶動下，農民自己投工、投資改善農村生產生活條件的機制。

　　3．規范和加強財政支農資金管理。要建立以需求為導向的農村公共品供給決策機制。逐步實現農村公共產品供給決策程序由“自上而下”向“自下而上”轉變。為此，要加強對公共服務需求調查，充分反映農民的需求重點，建立農村公共品供給優先序。其次要建立以結果為導向的財政支農資金使用機制。盡快研究制定財政支農資金使用績效評價的指標體系，根據評估結果實施激勵約束并重的考核機制。對能夠做到專款專用、按期竣工、效益顯著的項目，經綜合考核評審后，要對項目管理部門、項目實施單位及直接責任人給予一定形式的獎勵。其三，建立嚴格規范的財政支農資金的監督檢查機制。要把支農資金使用管理的檢查作為財政監督的重點，并自覺接受審計等社會各方面的監督，嚴厲查處資金使用管理中的違法違規行為，防止損失浪費，提高支農資金使用的規范性、安全性和有效性，確保把黨和政府的溫暖更多地、更直接地送給農民。

　　（三）著力深化縣鄉財政管理體制改革

　　1．擴大“省直管縣”、“鄉財縣管”財政體制和方式改革試點范圍。有條件的地方要進一步改革省對縣財政體制，適時適地推行省直管縣財政管理體制。現階段，緩解縣鄉財政困難，在經濟比較發達、省域面積適中的地區，可以進一步擴大推行“省直管縣”財政體制的試點范圍。省級財政在體制補助、一般性轉移支付、專項轉移支付、財政結算、資金調度等方面盡可能直接核算到縣，減少財政管理層次，提高行政效率和資金使用效益。但是，在推廣試點過程中，還要避免“一刀切”，充分考慮地區的特殊性。注意“省直管縣”體制中縣（市）同原上級地級市之間在利益關系、工作程序等方面的協調，減小體制變動對基層財政的沖擊。另一方面，由于“省直管縣”伴隨著“擴權強縣”的激勵機制改革，所以要防止縣鄉財政短期逐利行為，避免改革試點步入“一放就亂”的誤區。此外，要分類確定縣對鄉財政管理體制，繼續擴大“鄉財鄉用縣代管”財政管理方式改革，確保鄉鎮政權正常運轉。改進“鄉財縣管”管理方式，針對手續較多、行政成本增大的問題，可在全省或全縣范圍內開發使用統一的信息軟件，實現信息互享，網上審核，提高辦事效率，減少行政成本。

　　2．完善縣鄉財政收入體系。進一步完善省以下分稅制改革，合理劃分省、市、縣、鄉四級財政收入，完善縣鄉財政收入體系。根據各地方社會、經濟和財政發展情況，將房產稅、城鎮土地使用稅、土地增值稅、印花稅、契稅、耕地占用稅等地方稅種收入主要留給縣鄉兩級，或提高縣鄉財政分享的比例。土地出讓金等已經納入預算內的收費項目要降低省、市集中的比例，調動縣鄉政府發展經濟和增加收入的積極性。支持和鼓勵縣鄉政府繁榮縣域經濟，做大經濟財政蛋糕，按照科學發展觀的要求實現縣域經濟自我發展、自我創新、自我積累的良性循環。

　　3．加強縣鄉財政管理。要明確各級政府對農村基層事務的支出責任。屬于省、市政府承擔的支出，同級財政應該安排足額的經費，不留資金缺口，盡量降低或避免要求縣鄉財政的配套額度。減少上級財政對縣鄉政府的達標升級考核，提高縣鄉財政自主理財的能力。對于縣鄉應該承擔的事權，通過加強財政監督，滿足農民的基本公共福利所需的資金要求。積極推進縣鄉預算管理制度改革，提高基層財政預算的完整性、透明性，構筑基層公共財政框架，實現基層財政的高效管理。

　　（四）采取有效措施防范新的鄉村債務

　　鄉村債務問題非常復雜，防范和制止鄉村債務增量是解決鄉村債務問題的核心。這里側重就防范和制止鄉村新的債務提出建議：

　　1．糾正鄉鎮經濟管理中不規范行為。鄉鎮政府要切實負起責任，堅決糾正經濟管理活動中各種不規范行為，從源頭上防止新的鄉村債務發生。一是不得以任何名義向金融機構申請貸款彌補收支缺口；二是不得為企業貸款提供擔保或抵押；三是不得采取由施工企業墊支等手段上項目；四是不得舉債興建工程；五是不得滯留、挪用對村級組織的補助資金；六是不得舉債發放職工工資、津貼、補貼及解決辦公經費不足；七是不得鋪張浪費或隨意增加非經常性支出；八是不得“買稅賣稅”、虛增或隱瞞財政收入。

　　2．加強和完善村務管理。村級組織要適應農村稅費改革的新形勢，管理好村內公共事務，辦好村內公益事業。一是精簡人員，壓縮開支。要結合地方實際精簡村干部職數，嚴格按照村級定額補貼標準控制支出，壓縮一切不合理開支。二是村委會不得以任何名義從金融機構貸款或為企業提供擔保，嚴禁借（貸）款墊付各種稅費和用于村級支出。三是加強村級財務管理和村務公開、民主理財制度，完善村民議事制度，重點抓好民主管理和財務公開、債權債務管理、資產臺賬等制度建設。四是盡快完善“一事一議”制度，促進村內生產、公益事業的發展。興辦公益事業要堅持量入為出的原則，嚴格按規定的程序辦事，不得超出“一事一議”控制標準，不得借債興辦公益事業。

　　3．上級部門要轉變工作方式，加大支持力度，減輕基層負擔。一是要改革和完善鄉鎮財政管理體制，加大轉移支付力度，切實保障鄉鎮機構運轉和人員工資發放。二是對縣級以上地方各級人民政府及其有關部門安排的涉及鄉村基礎設施建設和農業生產開發項目，必須足額安排資金，不得留有缺口，原則上不得要求鄉鎮政府和村級組織安排項目配套資金；不得開展要求鄉村和農民出錢出物的達標升級和檢查評比驗收活動；不得對鄉鎮下達不切實際的財政收入指令性計劃；不得對鄉鎮下達招商引資的指標；不得以調整農業結構等為名強令村級組織完成種養計劃和技術推廣任務；不得向村級組織攤派報刊、書籍征訂任務。

　　（五）逐步建立城鄉統一的現代稅收制度

　　1．目標和原則。

　　從長遠看，統一城鄉稅制的目標是：強化城鄉稅收協調，公平城鄉稅負，規范和統一城鄉稅收管理體制，徹底消除城鄉“二元”稅制結構，最終實現農業、農村、農民與工商業、城市、城市居民適用稅制的完全統一。在稅收政策上體現對“三農”的扶持，為農業發展、農民增收、農村穩定創造良好的稅制環境，為實現以工促農、以城帶鄉奠定良好的制度基礎。根據上述目標，需遵循的主要原則包括公平合理原則；以稅惠農原則；因地制宜原則；簡便易行原則。

　　城鄉稅制統一的改革是一項復雜的系統工程，根據我國農村社會經濟發展狀況，實現城鄉稅制統一應具備以下幾個條件：一是農民收入穩定增加，城鄉收入差距顯著縮小。二是農民負擔進一步減輕，農民的權益得到切實保護；三是農民組織化程度不斷提升，農業現代化水平逐漸提高；四是城鄉的公共財政體制基本建立，城鄉公共事業差距進一步縮小。由此可看出，把農民納入城鄉統一的現代稅制中，這是一個長遠目標，不可能一蹴而就，只能分步推進和實施。

　　2．遠期政策思路。

　　隨著我國社會主義市場經濟發展，借鑒國際經驗，逐步建立起符合中國國情的現代稅制體系，構建流轉稅、所得稅和財產稅相結合城鄉稅制完全統一的稅收模式。完善農產品銷售、農產品加工、農業生產資料、農業技術服務增值稅、營業稅政策，實行更有利于提高農產品競爭力的流轉稅政策；將農業生產經營所得納入個人所得稅征收項目，對農業生產經營者實行特殊稅前扣除，主要對部分高收入的農業生產者征稅，調節農村社會收入差距；結合物業稅（房地產稅）改革，將房地產稅收向農村延伸；在城鄉統一稅制下，對農業制定既符合WTO規則要求又有利于我國農業發展的稅收優惠政策。

　　3．近中期政策建議。

　　——對自產自銷農產品暫繼續免征增值稅，完善農產品加工和農業生產資料增值稅政策。我國農業經濟以農戶經營為主體，涉及千家萬戶，戶小分散，現行增值稅制度對自產自銷農產品采用免稅政策。隨著農業產業化水平的不斷提高，應結合增值稅轉型改革，借鑒國外成功經驗，在WTO框架下，研究完善農產品生產加工和農業生產資料的增值稅政策。

　　——完善有效保護耕地的稅收政策，暫不對農用土地征收土地使用稅。農用土地是基本的農業生產資料。我國人多地少，耕地資源緊缺，亂占濫用現象十分嚴重。為了實施可持續發展戰略，合理利用農用土地，實行最嚴格的耕地保護制度，應盡快修訂《耕地占用稅暫行條例》，適當提高耕地占用稅稅率，擴大征收范圍，縮小減免稅范圍。此外，考慮到我國農用土地收益普遍較低，對農用土地征稅的條件仍不成熟。

　　——對個人取得的農業生產經營所得在“十一五”期間暫不征收個人所得稅。農業稅取消后，對個人從事農業生產經營普遍征收個人所得稅還不具備條件。第一，目前我國農村發展落后，農村社會保障、醫療、教育等制度不健全，與城鎮居民相比，農民在享受國家提供的公共產品待遇上存在較大差距。第二，全面取消農業稅，不僅是經濟問題，而且體現了黨中央國務院解決“三農”問題，關心廣大農民群眾生活的政治決策。因此，稅收政策應在一定時期內保持相對穩定，避免產生政治上的負面影響。第三，我國有2億多農戶，經營分散，且絕大多數農戶收入水平低，遠遠達不到個人所得稅的納稅標準，因此，征收個人所得稅成本高、操作難度大，征管的相關條件還不具備。

　　我國農村近年來出現了少數規模較大、收入較高的農業經營大戶。但農業經營大戶是農村先進生產力的代表，能夠帶動當地農業經濟發展，吸收農村富余勞動力，對農民脫貧致富起到示范作用。因此，在“十一五”期間對農業經營大戶也不征收個人所得稅，以鼓勵農業規模化生產，提高農業市場競爭力。考慮到農業經營大戶與普通農業生產者之間的收入差距有進一步擴大的趨勢，為調節收入分配，緩解貧富分化矛盾，在將來適當時候可以考慮在試點的基礎上研究將農業經營所得納入個人所得稅列舉征稅項目，對從事農業經營的高收入者征收個人所得稅。

　　 參考文獻：

　　1．趙鳴驥：《支持新農村建設的財政政策》，見在全國農村綜合改革政策培訓班上的報告。

　　2．國家發改委產業經濟研究所課題組：《關于我國社會主義新農村建設若干問題的研究》，載《經濟研究參考》，2006.5。

　　3．韓俊：《我國現代化進程中的重大歷史任務》，載《人民日報》2006.2.13。

　　4．馬曉河等：《工業反哺農業的國際經驗及我國的政策調整思路》，載《管理世界》2005年第七期。

　　5．蘇明：《城鄉經濟社會統籌發展機制和宏觀政策研究》，載《經濟與管理研究》2006.8。

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