石丁 張獻國 陳有方 王擁軍 侯旭鯤 姚佳琳 陳陽

　　農村公共財政體制主要是規范和協調農村財政活動中各財政級次(主要是省以下各級財政，也包括村級準財政)之間事權、財權的劃分以及轉移支付等諸多財政關系的制度安排。由于縣級財政是農村公共財政的核心級次和農村公共財政職能主要承擔者，特別是如果省以下財政級次作出簡化調整，原來鄉級財政的部分職能會向上移至縣級財政，因此，筆者認為，構建新型農村公共財政體制，應以各級財政特別是縣級財政職責的科學定位為基礎，以解決縣級財政困難、增強縣級財政能力和激發縣域經濟發展活力為基本著眼點，以強化縣級財政的功能和作用、保證縣級財政職能的實現為核心。目前的改革重點，一是應是在各地探索和實踐的基礎上，總結經驗，著力完善省管縣財政體制，二是在試行鄉財縣管的同時進一步推進縣鄉財政體制改革，三是進一步探索和改進村財鄉管體制，四是大力完善省以下以縣主要對象的財政轉移支付制度。

　　一、關于省管縣財政體制

　　省管縣財政體制現行行政體制下是超越“下管一級”的傳統行政規則，在省級政府與縣級政府之間建立直接財政關系的財政體制。它是針對現行“省管市、市管縣”的弊端而對地方財政體制作出的重大調整。新中國成立后的大部分時期，我國一直實行的是“地管縣”體制(在當時地區行署是作為省級政府的派出機構)。在改革開放初期，隨著地市合并，市管縣體制才真正確立起來，成為地方財政體制的重要形式。實行市管縣的初衷是通過地市合并，精簡政府機構，并發揮中心城市的帶動和輻射作用，促進城市和所轄縣級經濟的共同發展。實踐表明，市管縣體制雖在上述方面產生了一定的積極作用，但弊端亦十分突出。其最突出的表現是使城市和農村在財政權上處于一種不平等的地位，市級財政往往為了本級財政與城市利益集中和侵占縣級財力，出現所謂“市吃縣”、“市刮縣”的不正常現象，制約了縣級財政和農村社會經濟的發展;中央和省級財政為促進農村社會經濟發展給予縣級財政的財權和財力也往往被市級財政截留。總體來看，市管縣在某種程度上已經成為貫徹財政支持“三農”政策的體制性梗阻。鑒于此，取消市管縣而代之以省管縣應該作為下一步我國地方財政體制改革的方向之一。

　　1.省管縣財政體制改革的實踐經驗。省管縣最早的經驗出自浙江，也以浙江的模式最為典型。從1994年起，浙江就遵循既保證省有一定的調控能力，又使市縣有實力繼續加快發展的基本原則，在維護各市縣原有利益基本不變的基礎上，適當調整增量部分，著手建立起一套省直接管到縣的財政管理體制。具體的改革措施又分為財權改革和事權改革兩個方面。

　　財權方面的改革措施主要是建立了一套由省級直接管到縣的分稅制財政管理體制和一套獨具特色的省對市、縣的轉移支付制度。

　　在收入劃分上，這套體制的規定是：仍然保持增值稅地方25%分成部分和營業稅、所得稅、城建稅、上繳利潤、退庫及其他各項收入按隸屬關系劃分;排污費作為市縣專項收入;農業稅、耕地占用稅、土地使用稅全部下放給市縣;原屬于中央、省和市縣按固定比例分成的收入不變。在分成辦法上，以市縣1993年地方財政收入(1993年決算總收入扣除固定比例分成收入、專項收入、凈上繳中央和省級收入)為基數，省、市縣實行增收分成。即從1994年起，市縣財政收入比基數增長部分，省、市縣按二八比例分成，省得20%，市縣得80%。對少數貧困縣和海島縣適當照顧。省對市縣的稅收返還基數以1993年為基期年核定，1993年全額返還，1994年以后，在1993年的基數上逐年遞增，遞增率與本地上劃中央兩稅收入增長率掛鉤，掛鉤比例按l：0.3確定。市縣按1：O.3系數遞增增加的稅收返還數，省集中20%。如果上劃收入達不到1993年基數，則相應扣減返還基數。在資金調度上，省對市縣資金調度分兩部分：市縣財政收入全額留用，固定比例分成收入市縣按分成比例留用;稅收返還基數加省各項補助大于市縣老體制基數上繳部分，按全年算賬分月下撥調度款。

　　在省對市、縣的財政轉移支付方面，浙江從建設財源、消赤保平、縮小地區差距的目的出發，實行了一套“抓兩頭，帶中間”的制度模式，并實行了“兩保兩掛”和“兩保兩聯”政策。“抓兩頭”即一頭是抓億元縣(市)，把財源建設的重點放在億元縣。對財政收入首次上億元的縣(市)和億元縣(市)收入再上臺階的，省給予一定獎勵。財政收入首次上億元的縣(市)，一次性獎勵30萬元;億元縣(市)收入再上臺階的，每上一個臺階一次性獎勵20萬元。另一頭是抓貧困縣和經濟欠發達縣，發展經濟、培植財源。其具體政策：一是通過“兩保兩掛”鼓勵貧困縣以及經濟發達市、縣增收節支保平衡。該政策規定，在確保完成消化歷年累計赤字任務和當年財政收支平衡的前提下，省財政的體制補助和獎勵與地方財政收入增長掛鉤。具體辦法是以1994年省補助和地方財政收入實績為基數，從1995年起，地方財政收入每增長1個百分點，省補助增長0.5個百分點;地方財政收入每增長100萬元，省財政一次性獎勵5萬元。同時，還對這些縣(市)配套實行了財源建設技改貼息補助且與財政收入增加額(環比)掛鉤辦法。補助比例是：國家級貧困縣為財政收入增加額的20%，其余市、縣(市)為財政收入增加額的10%。二是從1997年起，對實行“兩保兩掛”政策之外的市、縣(市)實行“兩保兩聯”。該政策規定，這些縣(市)在確保實現當年財政收支平衡和確保完成消化歷年累積赤字任務的前提下，省財政的技改補助和獎勵與地方財政收入增收上繳額(環比)相聯系。

　　事權方面的改革內容主要是省向縣一級下放經濟管理職權。從2002年8月起，浙江嘗試把地級市的經濟管理權限直接下放給紹興、溫嶺、慈溪等20個縣區。擴大的管理權限涵蓋計劃、經貿、外經貿、國土資源、交通和建設等12個大類、313個具體事項，幾乎囊括了省市兩級政府經濟管理權限的所有方面，并包括部分社會管理權限，重點是縣財政直接對省負責。

　　繼浙江之后，全國各地相繼借鑒浙江經驗，展開了省管縣財政體制改革的探索工作。在財權改革方面以省級政府直接歸口管理縣級政府的財政預算、決算、轉移支付、專項資金補助、資金調度、債務管理等相關工作為主要內容;在事權改革方面以賦予縣政府行使地級市經濟社會管理權限，調動縣一級的積極性為主要內容;同時建立相應的轉移支付制度和激勵制度。在行政體制上也進行了一定的調整。據不完全統計，截至目前，全國較全面實行省管縣的省份已經有浙江、湖北、安徽、吉林、海南、寧夏等，部分試點的省份還有河北、河南、廣東、江蘇、遼寧、山東、福建、湖南等。

　　2.實行省管縣財政體制改革的要點及問題化解對策。實行省管縣財政體制的意義在于：(1)有利于減少財政管理層次。省管縣后，減少了市級中間管理環節，有利于增強省級調控能力，提高資金利用效率。(2)有利于促進縣域經濟的發展。制約縣域經濟發展的主要障礙之一是管理層次多，辦事效率低，權力下放不夠。要加快縣域經濟發展，必須為縣域經濟發展創造良好的體制環境。實行省管縣實質上是對公共行政權力和社會資源的重新分配，其根本目的是為了促進縣域經濟的發展。省管縣后，一方面由于縣級財政留成比例增加，并避免了市對縣的財政截留，可以使縣級政府集中更多的財力來發展縣域經濟;另一方面，由于減少了管理層次，可以大大降低行政管理成本和減輕農民負擔。也正是依藉這種體制，浙江縣域經濟發展的優勢非常明顯，由此改變了1993年初47個縣(市)預算赤字及工資發放困難的局面，到2003年底已連續11年沒有發生拖欠工資的問題，并成為全國惟一靠自身財力解決了公職人員、中小學教師工資問題的省份。(3)有利于緩解縣級財政困難。省管縣后，省財政按財政體制直接結算到縣(市)，既避免了市級集中縣級財力的“市刮縣”問題，又可使縣級財政困難直接反饋到省財政，使省財政能夠及時了解和解決縣級財政的困難。

　　從真正發揮省管縣體制的積極作用出發，筆者認為，省管縣體制的推行應包括以下要點：(1)明確實施省管縣財政體制的目的。省管縣的主要目的，一方面是減少財政管理層次，提高財政管理效率;另一方面，也是更為重要的，是通過對地方財政資源在地方各級政府間的重新配置，增強縣級財政能力，使縣級財政擺脫事權和財權不匹配的困境，切實承擔起為農村居民提供公共產品的職責。(2)省管縣的范圍應是所有的縣(市)，而不能只限于那些強縣。弱縣更需要省管縣財政體制的支持。現在有些地方(如吉林省)在進行省管縣財政體制試點時，僅局限于強縣(如百強縣)，這種做法是值得商榷的。筆者認為，省管縣的焦點應該是“擴權強縣”，而不是“強縣擴權”，更應該給予體制支持的恰恰是那些弱縣。另外，對不同強弱不同的縣采用不同的體制和政策，會使省以下財政體制過于復雜，也有違公共財政的統一和公平原則。(3)調整省、市、縣財政職責范圍，在省與縣級財政之間建立起直接的責權關系。一方面省級財政要直接承擔起對縣級財政的職責。這除了那些常規性管理監督職責，如對縣級財政的預決算匯總、結算外，特別是要建立省對縣級財政的直接轉移支付關系。另一方面，要分清市級財政與縣級財政的職責。在省管縣體制下，市、縣財政平級，市級財政的職責主要是管理市區的財政收支，不再承擔對縣級財政的預決算匯總、轉移支付和監督職責。縣級財政的收入上解直接對省，省級財政承擔對縣級財政直接補助的職責。(4)調整省、市、縣的財政收入范圍和比例。應通過擴大市級財政上繳比例和減少稅收返還比例來擴大省級財政收入比重，增強省級財政對縣級財政的調控能力。對于財政上解縣，要適當降低其上解比例;對財政補助縣，要加大省級財政的轉移支付(包括稅收返還、一般性轉移支付、專項轉移支付等)力度。(5)在改革的實施步驟上，為了積極穩妥，可以考慮分兩步走。第一步為了保證市級財政的既得利益，可以先在省與縣級財政之間建立起直接的責權關系(即實行“省直管”)，而不提高市級財政的收入上繳比例。這樣做，即可實現省管縣體制的第一個目的，既減少了管理層次，同時又保證了新舊體制的平穩過渡。第二步是在此基礎上，提高市級財政的上繳比例，使省級財政有能力對縣級財政進行轉移支付。這樣做，就可以實現省管縣體制的第二個目的，即通過對省以下財政資源在市縣之間、城市和農村之間的重新配置，最終實現增強縣級財政能力和促進農村社會經濟發展的目的。

　　需要注意的是，目前的省管縣財政體制改革雖然具有符合當前實際、可操作性較強的優點，并初步體現了促進縣級財政收入穩定增長、簡化地方間財政分配關系和幫助基層政府消化赤字、實現財政平衡的作用，但因其并非是從深層次上根本解決問題的措施，也潛藏著或會引發一些新的矛盾和問題，需要采取一些配套措施和推動更深層次的改革來化解。否則，時間一長，又會累積新的矛盾。這些問題主要是：

　　(1)權力下放后可能出現的縣級政府行為偏差問題。目前各地的省管縣改革方案主要是擴大了縣級政府的經濟管理職權，在事權劃分上并沒有多少突破。不難預想，放權后縣級政府會把工作的中心擺在基礎設施建設和招商引資工作上。這種思路實際上只是過去一直通行做法的一種延續。所不同的是這次主角換成了縣政府，背景換成了發展縣域經濟。正如國內一些學者所擔心的那樣，在當前背景下，地方政府擁有了更多的財政管理權限之后，會把支出的重心轉向基礎設施建設和重大項目的投資，而教育、環境保護等公共產品的提供則會下降。因此，在擴大縣級政府的經濟管理職權的同時，應重在加速推進政府職能的調整，以真正使縣級政府承擔的公共職責落到實處。

　　(2)省級財政管理范圍擴大導致管理難度加大的問題。特別是對于一些人口眾多、轄區廣大的省和自治區而言，問題會更為突出。我國現有32個省級行政單位(不含香港、澳門兩個特別行政區)，最多的如四川下轄180個縣，河北下轄172個縣，平均每個省級行政單位轄89個縣。實行省管縣體制是否會超過省級管理負荷和管理半徑而出現“管理失效”?或為了有效管理而增加管理機構和人員，付出“行政過大”的成本代價?這是推行省管縣體制必須考慮的重要問題。解決該問題的出路有兩條：一是進行“縮省”改革，即縮小省級管理范圍，增加省級數量。當然，這項改革關乎國家的治理結構，應慎重行事，即使必要，也是改革后期的舉措。二是提高省級管理能力，即提高財政管理的科技含量，廣泛運用電子技術和網絡技術，發展電子政務，在不增加人員和機構成本的情況下，提高管理效率。相比較而言，后者更為可行，也符合國際上財政管理的發展趨勢。由于現代信息技術的高速發展，少層次、大幅度的扁平化結構已成為現代組織結構的主導模式。目前，世界上大多數國家都采取了這種扁平化的行政治理結構，我國行政管理和財政體制的改革也應對此充分借鑒。

　　(3)財政管理與行政管理不一致的問題。現行地方行政構架是省管市、市管縣。實行省管縣財政體制后，雖然財政管理上實現了市縣同級，但在行政管理上市縣仍然處于不對等地位。由此讓人憂慮的問題是，市級政府是否會利用其在行政上的強勢地位，阻礙縣級財政權的行使，或者出現市級行政權對縣級財政權和財政利益變相的侵蝕?考慮到改革的利益調整和博弈性質，這種憂慮并不是多余的。因此，筆者認為，省管縣體制的實行，應該是行政體制改革(行政分權)與財政體制改革(財政分權)同步推動。只有這樣，才能實現省管縣財政體制的真正到位和規范運行。

　　二、關于縣鄉財政體制

　　農村稅費改革后各地縣鄉財政體制改革的主要舉措是實行鄉財縣管。安徽是最早實行鄉財縣管改革的地區。2003年5月11日，安徽省人民政府辦公廳轉發省財政廳關于開展鄉鎮財政管理方式改革試點意見的通知，選擇和縣、五河、太和、全椒、潛山、宿松、祁門、霍山、利辛等9個縣作為試點，全面開展鄉財縣管鄉用改革。從2004年7月開始又全面推行“鄉財縣管”改革，實行縣、鄉財政“預算共編、賬戶統設、票據統管、采購統辦、集中收付”的財政管理模式。

　　安徽實行的鄉財縣管鄉用模式可以說是對村財鄉管村用的一種延續和發展，不過更為復雜。其推行后，鄉鎮財政所與農稅所實行一個機構、兩塊牌子，保留少數財政人員管理鄉鎮預算和報賬，其余財政人員主要轉向農業稅征管，并實行縣財政局(農稅局)對鄉鎮農稅所的垂直管理和監督鄉鎮財政收支。在年度預算執行中，鄉鎮政府提出的預算調整方案，須報縣級財政部門審核;調整數額較大的，須向縣政府報告。取消鄉鎮財政在各銀行和金融機構的所有賬戶，由縣會計核算中心在各鄉鎮金融機構統一開設縣財政專戶分賬戶。分賬戶設“結算專戶”、“工資專戶”、“支出專戶”三類。鄉鎮財政預算外資金全部納入預算管理，各項財政收入就地繳入縣鄉國庫，優先保障人員工資。鄉鎮各項采購支出，由鄉鎮提出申請和計劃，經縣會計核算中心按照預算審核后，交縣采購中心集中統一辦理，采購資金由縣會計核算中心直接撥付給供應商。鄉鎮使用的行政事業性收費票據、農業稅稅收憑證等，其管理權全部上收到縣級財政部門，實行票款同行、以票管收，嚴禁坐收坐支及轉移和隱匿各項收入。

　　除安徽外，其他一些省份也在農村稅費改革的同時，開始試行“鄉財縣管”的相關措施。縱觀各地的方案，基本上沿襲了安徽模式。改革的目標主要是規范鄉一級的財政收支行為，預防腐敗，緩解財政困難。總體分析，目前各地的鄉財縣管改革措施還處于摸索試驗階段，且是以解決“吃飯”問題為主，可以說是農村稅費改革的一項配套措施和權宜之計，距建立真正科學規范的農村公共財政體制尚有一段距離。

　　必須指出，由于縣鄉財政面臨的矛盾和問題過于復雜，試圖通過鄉財縣管解決所有問題是不現實的。根本途徑，應是著眼于那些通過努力可以實現的基礎層次目標，在這些目標實現的基礎上，再逐步向更高層次的目標逼近，真正建立起較科學規范和具有長效功能的縣鄉財政管理體制。

　　改革和完善縣鄉財政體制的基本目標是保證“吃飯”和“安全”。所謂保“吃飯”就是要保證縣鄉機關事業單位人員工資及時足額發放和基層政權的正常運轉，確保農村義務教育和公共衛生經費等公共支出的基本需要。所謂保“安全”就是減少財政債務積累，避免財政債務風險的擴大化。實現這兩個基本目標的核心是要建立兩種機制：一是建立財力保障機制，在實現縣鄉兩級基本財政職能的同時，化解財政累積債務，特別是避免出現新的債務，逐步縮小縣鄉財政風險;二是建立激勵和約束(監督)機制，調動鄉鎮和縣級財政增收節支和加強財政管理的積極性。

　　改革和完善縣鄉財政體制應堅持“區別對待”和“規范統一”相結合的原則。由于不同的縣鄉在經濟發展水平、財政管理水平以及財政面臨的矛盾和問題的性質與程度等方面存在諸多差異，縣鄉財政體制的構建不可能采取完全統一的模式。同時，體制的安排也不能過于復雜和多元，那樣既沒有必要，也會人為地加大財政管理成本。在對安徽、山東、河北、四川等省縣鄉財政體制試點情況進行分析研究的基礎上，我們認為，今后一個時期，與財政級次改革相結合，在處理縣鄉財政關系上可以采取以下兩種體制并存的模式。

　　其一，對于經濟發展水平和非農產業聚集度高，財政收入規模較大的鄉鎮，實行相對規范的分稅制財政體制。在這種體制下，(1)鄉級財政仍然是一級獨立的財政，縣與鄉鎮財政實行分級管理，單獨設立鄉鎮金庫。(2)按照職能分工合

　　理劃分縣與鄉鎮財政的支出責任，分級負擔，各負其責。在支出責任劃分上，行政管理費分別由各本級財政負擔，縣對鄉派出機構經費由縣財政負責；根據有關政策要求，鄉鎮教師工資、公共衛生、社會保障、鄉村道路建設等支出以縣級和縣級以上財政負擔為主；鄉鎮財政自行安排經濟發展、城鎮建設、社區服務支出，并按規定負擔鄉鎮文教及其他事業發展支出，補助村級支出等。(3)按支出責任大小和財源特點來劃分縣鄉收入分配比例和收入來源。縣鄉兩級財政收入分為專享收入和共享收入。

　　其二，對于經濟發展水平和非農產業聚集度低、缺乏主體稅源、短期內不能成為區域經濟發展中心、財政收入規模較小、主要靠上級轉移支付維持支出的鄉鎮，可以實行“統收統支加激勵”的體制。目前河北探索實行的就是這種體制模式。在這種體制下：(1)縣級政府作為縣鄉財政主體，對鄉鎮財政收支實行統一管理，鄉鎮財政作為縣財政的預算單位，主要負責收入的征收和鄉鎮財務管理；鄉鎮財政收入由國稅、地稅、財政部門負責按屬地原則組織征收，集中上繳縣金庫，不再設立鄉鎮金庫；鄉鎮開支由縣財政統一審核，統一撥付。(2)縣財政對鄉鎮財政收支實行分戶核算。(3)縣財政根據鄉鎮經濟發展實際，核定鄉鎮收入計劃，對于年度內超過核定計劃的鄉鎮，按超收額的一定比例給予獎勵，用于增加公用經費或事業發展支出。(4)對鄉鎮核定支出后通過壓減人員、厲行節約節省下來的開支留給鄉鎮自主支配使用。

　　統收統支加激勵體制實際上是鄉財縣管體制的改進和完善。它保留了鄉財縣管體制的優點，既增強了縣級財政的調控能力，也保證了鄉鎮正常運轉，但比鄉財縣管體制更為規范和有效。從規范性角度講，由于明確規定鄉級財政不再是一級獨立的財政，而是縣級財政的預算單位，從而避免了鄉財縣管體制下鄉鎮財政名不符實、名存實亡的尷尬地位，也符合精簡財政層次的發展方向。從有效性角度講，由于該體制明確規定了對鄉鎮“超收獎勵”和“節支留用”的激勵機制，從而可以調動鄉鎮財政增收節支、培植財源的主動性和積極性，避免了鄉財縣管體制下鄉鎮財政單純吃縣級財政的“大鍋飯”和對縣級財政的過度依賴。

　　三、關于村級財務管理體制

　　如前所述，村級財務承擔著提供村級公共產品的職責。但是村財務在履行其職責過程中面臨如下問題：一是村級財務資金嚴重短缺。在稅費改革以前，村級財務的收入來源主要是提留款(稅費改革后是作為農業稅附加的形式向農民征收)、土地收入(宅基地收入、土地出包收入、農轉非占地補償收入)、村級企業上繳的承包費或租賃收入等。大部分地區尤其是中西部地區的村級財務除了農民上繳的提留款以外，其他收入來源非常有限和不穩定。稅費改革取消了村提留以及農業稅附加，使得村級組織財力更加困難。二是村民民主監督機制不健全，村級財務管理混亂。三是村級財務負債嚴重。為了在不增加農民負擔的前提下，保證村級組織的正常運轉和滿足村級基本的公共產品需要，除了在地方轉移支付中，增加以村級財務為對象，以緩解村級財務危機為基本目標的專項轉移支付外，尤其需要加強村級財務管理。筆者認為，在目前村級財務管理力量薄弱且短期又難以有根本改善的特殊情況下，有必要依靠外部力量，通過改進鄉(鎮)村財務體制的途徑來破解農村財務管理的難題。

　　目前村級財務管理的強化主要是以村財鄉管的形式推行的。這種模式的目的主要是為了解決基層財務管理的混亂問題。由于村級財務監督問題對于“三農”問題的特殊意義，使得人們對這個問題倍加關注。就改革的初衷而言，以村財鄉管為主要形式的農村財務管理的強化主要是為了緩解當前所面臨的突出矛盾，為將來在農村實行全方位的公共財政體制改革作鋪墊，其實質是一種過渡性的、以解決現實問題為導向的配套措施。安徽是首先全面推行這種做法的，但到目前為止只經歷了一個財政年度，積累的經驗有限。就2004年度的情況看，安徽實行的鄉財縣管措施是有效的，但是效果還談不上十分明顯。這里當然有農村財務情況復雜的原因，但主要來說，還是目前的鄉財縣管僅對農村財務工作進行了初步的規范，尚沒有涉及農村現有的收支項目的清理工作。因此，估計村級財務的許多重要問題，如村級負債問題，還會在一定時期內存在。基于農村“半級財政”的尷尬地位，農村財務的全面清理工作可能要在省以下各級政府的行政職能和財政職能都界定清楚之后才能順利展開。

　　從各地近幾年推行村財鄉管體制的初步實踐看，其主要是借助鄉鎮力量，在控制村級財務支出和治理財務混亂等方面發揮了積極作用，從而有利于遏制農村貪污挪用、揮霍浪費等現象，從源頭上控制“村官”腐敗問題的發生。但這種體制也存在一定的悖理之處和缺陷。主要表現在：(1)鄉鎮直接參與村級財務管理，有違《村民委員會組織法》，剝奪了村級組織的財務自主權，降低了村級組織的工作積極性。(2)管理與使用脫節，監督不到位，甚至出現有些鄉鎮擅自挪用村資金的問題，使“村財鄉管”成為事實上的“村財鄉占”，在一定程度上削弱了村級組織的財力，影響了村級財務職能的正常履行。

　　針對村財鄉管體制存在的問題，河北有些地區開始探索實行農村財務委托代理服務制度，這可能是今后一個時期處理鄉村財務關系的一種較好方式。與村財鄉管制度比較，這種制度模式具有三個方面的新特點：(1)明確規定鄉鎮與村組織之間是完全自愿基礎上的委托代理關系。而先前的村財鄉管很大程度上帶有行政強制色彩，是鄉鎮對村級財務的強制性介入，二者實際上是一種管理與被管理的關系。如果說村財鄉管在某種程度上剝奪了村民財務自主權的話，那么，農村財務委托代理服務制度則充分體現了對村級財務自主權的尊重，從而也把鄉村財務體制納入了法制化的軌道。(2)明確劃分了鄉鎮和村級組織雙方的職責和權力。鄉鎮的職責是受托提供對村級財務的核算和監管服務，它有權要求村組織把其收入和支出納入核算和監管的范圍，而不允許出現制度外的收支現象。村組織的職責是如實和全面向鄉鎮提供財務收支數據憑證，它有權要求鄉鎮提供財務核算、監管和資金撥付等服務。(3)由于鄉鎮和村組織是平等的財務主體，而不是行政領導關系，從而為雙方平等的監督機制的建立提供了條件。

　　需要說明的是，第一，鄉鎮政府的村財代理服務屬公共管理性質的服務，應嚴禁以任何形式向村組織收取代理費用；第二，這種無償的代理服務客觀上會加重鄉鎮負擔和增大監管成本。因此，筆者認為，其仍是目前村級財務人員素質低下、財務收支不規范、村民民主監督機制不健全情況下的一種過渡性的特殊制度安排。在推行這項制度的同時，應著力加快村級組織的民主制度和相關規章制度建設。一旦這些制度趨近完善和村級財務收支能夠得到村民的有效監督，就應適時將村級財務管理職能全部回歸村組織，由村級組織自行管理村級財務，最終落實村組織的財務管理自主權和村民對村級財務的民主監督權。

　　四、關于地方(省以下)財政轉移支付制度

　　顯而易見的是，農村稅費改革以后凸顯的農村基層財政困難單靠農村內部的體制調整是難以解決的，而必須依靠上級財政的轉移支付。1994年實行分稅制以后，各地根據本地的實際情況建立了轉移支付制度的初步框架。然而，受各種主觀和客觀因素的制約，地方轉移支付制度運行的總體效果并不十分理想，還存在不少問題。主要表現在：為了保證新舊體制的平穩過渡和減少體制摩擦，在轉移支付政策設計上，照顧了一些地方包干體制下的既得利益，這與分稅制所要求的轉移支付目標存在較大背離；省級自有財力有限，與規范化轉移支付需要的資金規模存在較大差距；轉移支付的形式安排過于復雜，既有包干體制延續下來的體制補助、專項補助、結算補助，也有照顧既得利益的稅收返還，還有新體制下安排的一般性補助、政策性補助等。其中，真正符合轉移支付目標要求的一般性轉移支付比重明顯偏小，轉移支付結構嚴重失衡；轉移支付的主要形式如稅收返還、體制補助等仍采用基數法；新安排的轉移支付盡管采用了因素法，但在執行中未知因素過多，操作難以規范，科學性和透明度都不夠，等等。可以說，地方財政轉移支付制度的不完善已經對我國分稅制財政體制的改革形成瓶頸制約，也不能適應稅費改革后農村公共財政建設新形勢的要求。如何以稅費改革為契機對地方轉移支付制度進行重構，是地方財政和農村公共財政體系建設中亟待研究的重大課題。

　　1.地方財政轉移支付目標定位。地方財政轉移支付與中央對地方的轉移支付一樣，都存在多元化的調節目標，如實現省轄范圍內不同地方(如城鄉之間、城鄉內部)公共服務的均等化；通過對地方外溢性公共產品的補貼，實現外部效應的內部化；激勵所轄財政部門加強收支管理等。地方財政轉移支付具體選擇什么樣的目標，不僅取決于上級政府的主觀意圖和下級政府客觀需要，更取決于上級財政的轉移支付能力。(1)我國城鄉之間、東部和西部之間的公共服務水平存在很大差距。公共服務的均等化應作為我國轉移支付制度的首要目標。但考慮到我國財政，特別是省級財政轉移支付能力有限，均等化目標的實現應采取總體設計、分步實施的辦法。就現階段來講，地方轉移支付的均等化目標是要保障農村地區居民能夠得到生產和生活所必需的行政、治安、交通、通訊、醫療衛生等最基本的公共服務。(2)有些公共產品(如教育、環保等)的提供，不僅本轄區居民受益，相鄰轄區居民也可從中收益。如前所述，如果這些外溢性公共產品由某地單獨提供，該地沒有足夠的動力和能力，提供的規模會低于效率規模，由此會產生社會福利的損失。因此，通過必要的財力轉移，資助基層財政特別是縣級財政提供外溢性公共產品(主要是義務教育、環保等)，是地方財政轉移支付的另一個重要目標。(3)在其他條件相同的情況下，一般地，上級政府的轉移支付與下級政府的財政狀況呈負相關關系，即財政狀況好，上級轉移支付就少，財政狀況不好，獲得的轉移支付數額就會相對提高。在財政信息不對稱的情況下，這很容易引發下級政府的道德風險問題，即不重視自身的改革和發展，而寄希望于以“跑部錢進”方式獲取財政利益。這樣，不僅違背公平原則，也會加重上級財政的轉移支付負擔，更不利于基層財政的長期健康發展。為了防范和解決這類問題，在我國目前縣鄉財政困難，而省級財政轉移支付能力有限的情況下，通過強化地方轉移支付的激勵機制，調動縣鄉財政改革和發展的積極性顯得尤為必要。這應該作為地方轉移支付的第三個重要目標。

　　2.地方財政轉移支付的形式與結構。為了實現上述三項目標，應對現行地方轉移支付中的稅收返還、體制補助、專項補助、一般性轉移支付、政策性轉移支付等進行梳理整合，建立以無條件均等化轉移支付為主體，以有條件矯正性轉移支付和無條件激勵性轉移支付為必要補充，公平優先，兼顧效率的地方轉移支付結構。

　　(1)無條件均等化轉移支付。這里的“無條件”具有相對意義，只是表明下級政府對撥款使用沒有特別嚴格的項目限制，并不是說可以無原則地隨意使用。均等化轉移支付的使用范圍是保證受補政府能夠履行最基本的財政職能，亦即能夠為轄區居民提供最基本的公共產品，并保證不同轄區基本的公共服務水平大體相當的重要因素。因此，在我國目前省級轉移支付能力有限的情況下，地方無條件均等化轉移支付實際上是一種有一定范圍限制的無條件轉移支付。

　　為了使無條件均等化轉移支付真正起到均等化各地公共服務水平的作用，必須確定受補轄區的財政收入能力，即標準財政收入，及其提供基本公共產品所需財力，即標準財政支出。二者的缺口就是均等化轉移支付所需的數量，即某地轉移支付需求=標準財政支出-標準財政收入。為了保證地方轉移支付應安排數額的準確性和科學性，地方標準財政收支的確定應采取因素法，即確定有哪些因素影響地方標準財政收支，以及不同因素影響程度的大小。

　　參考和借鑒各省轉移支付設計方案，影響標準財政支出(Ei)的主要因素是總人口(Xi)、非農人口占總人口的比重(X2)、貧困人口占總人口的比重(X3)、標準財政供養人數比重(X4)、全額預算單位公用經費標準支出(X5)、差額預算單位經費標準支出(X6)、人均國內生產總值(X7)、第二、第三產業比重(X8)等。根據以上條件得表示對財政支出和地方基本公共服務供給的影響程度。

　　影響標準財政收入(Hi)的因素有地方標準稅基和稅率。市縣標準財政收入的計算應先找出可以作為標準稅基的數據，然后乘以相應的稅率。其中共享稅的收入要減除上級財政分享的比例。根據以上條件得出該地標準財政收入的計算公式：某縣(市)標準財政收入=該地標準稅基×稅率-共享稅上級分享收入。

　　地方應得的轉移支付數額(YEi)，即以地方轉移支付需求為標準的財政收支差額。用公式表示為：YEi=Ei-Hi。需要說明，按照標準財政收支計算的地方應得的轉移支付數額并不一定就是該地實際得到的轉移支付數額。這主要是由于上級財政轉移支付資金的限制，只能在一定程度上滿足地方的轉移支付需求。我們把上級財政能在多大程度上滿足地方轉移支付需求，即轉移支付需求與轉移支付供給之比稱為轉移支付系數。因此，某地實際得到上級轉移支付數額=地方應得的轉移支付數額×轉移支付系數。顯而易見，地方均等化轉移支付能否真正實現均等化的目標，不僅在于地方標準財政收支的計算是否科學，還在于地方轉移支付的能力，即是否有支撐均等化轉移支付的財力基礎。

　　(2)有條件矯正性轉移支付。這是針對那些地方外溢性公共產品安排的補助。其特點是只能用于受補項目，如義務教育、生態環境保護等。專款專用是這類轉移支付的基本特征。也正是在這種意義上，一般把這類轉移支付稱為專項轉移支付或專項撥款。

　　矯正性轉移支付數量的確定應主要考慮兩方面的因素。一是受補項目外部效應的大小。若外部效應較小，則補助比例較低，地方配套比例較高；若外部效應較大，則上級政府補助比例較高。在外部效應非常大的極端情況下，上級政府要全額提供補助資金。二是受補政府財力狀況。若受補政府財力狀況較好，則必須按內部化的收益大小提供配套資金。反之，則需要降低受補政府配套資金的比例。如受補政府財力狀況極差，上級政府則要全額提供補助，無須要求提供配套資金。因為在這種情況下，不會出現受補項目供給過度而導致的效率損失。考慮到稅費改革后我國縣鄉財政所面臨的特殊困難，在矯正性轉移支付的安排中，應考慮適當降低縣鄉財政配套比例。

　　由于受補項目的外部效應是很難量化的因素，受補政府的財力狀況的好壞也有不同的判斷標準，因此，在轉移支付實踐中，這種矯正性轉移支付往往存在隨意性大，規范性不強的問題。正是由于這個原因，各地往往把專項轉移支付作為“跑部錢進”的主要對象。我國目前轉移支付結構嚴重失衡，其主要表現就是專項補助規模過大。其根源之一，就是這種專項轉移支付本身難以規范，缺乏一個合理分配轉移支付資金的科學標準，從而為各地競相抬高要價提供了現實的機動空間。所以，如何實現對影響矯正性轉移支付數量的因素的科學估價，是轉移支付理論需要深入研究，也是完善地方財政轉移支付制度需要突破的重要現實課題。

　　(3)無條件激勵性轉移支付。在我國轉移支付實踐中，這種轉移支付形式也叫做“以獎代補”。在各類轉移支付中，由于無條件轉移支付在資金使用上不附加任何條件，因而是最受下級政府歡迎的轉移支付形式。當上級政府的目標是激勵下級政府加強財政管理，改善財政收支時，無條件轉移支付的激勵效用最大。

　　在政府間轉移支付制度較為完善的發達國家，一般不單獨實行以激勵為目的的轉移支付。原因在于，上述的均等化轉移支付，如果能夠做到客觀規范和運行到位，其本身就包含一種激勵機制。因為，就某一地區來講，按照客觀因素確定的轉移支付數額在一定時期內是一個相對固定的數量(當然，從較長時期看，隨著社會經濟發展，影響均等化轉移支付的客觀因素，如標準稅基、經費標準等在數量上也會發生變化，均等化轉移支付數額也會隨之進行調整)。這樣，如果地方能夠加強財政管理，精打細算，就會出現轉移支付結余，地方財政的發展可以藉此贏得相對寬松的財力空間。然而，我國省以下均等化轉移支付由于受財政信息及測算技術等因素的影響并不規范，受省級轉移支付能力的影響轉移支付也尚不能足額撥付，實際運行中還存在著較多主觀因素的干擾等，這不僅在很大程度上弱化了其均等化效果，也使其潛在的激勵機制不能發揮作用。有鑒于此，我國在均等化轉移支付之外單獨構建激勵性轉移支付非常必要。

　　我國省以下激勵性轉移支付應在兩個方面對縣(市)財政產生激勵作用。一方面應通過設立財政收入激勵性轉移支付，促進縣級政府在發展縣域經濟，培植和擴大本級財源的基礎上，加強收入征管，在不增加農民負擔的情況下，努力增加本級財政收入。其實施辦法，可由省財政對縣市財政本級收入完成情況進行經常性的考核，對增長幅度(環比增長率)超過同類平均水平的縣(市)給予激勵性轉移支付補助或減少省財力集中增量。另一方面，應通過設立財政支出激勵性轉移支付，推進縣級政府落實農村綜合改革的各項政策，調整財政職能，精簡機構和減少財政供養人員，提高財政資金的利用效率，在保障職能履行到位的情況下，努力控制財政支出規模。在具體操作上，可以將轉移支付與財政供養人員分流情況掛鉤，依據農村稅費改革規定的財政供養人員標準，對財政供養人員分流率合乎標準的縣市給予轉移支付獎勵。

　　3.地方財政轉移支付的資金來源。省級轉移支付資金的來源主要有以下三條渠道：第一條是來自中央財政的轉移支付資金；第二條是省本級財政收入在滿足本級支出后的剩余部分，即省級自有財力；第三條是富裕市縣財政對省級財政的收入上解部分。目前，各省轉移支付資金雖然粗具規模，但財力仍然有限，與需要的資金規模有很大的差距。究其原因，一是中央對省級政府轉移支付的力度不足，尤其是用于均衡化的轉移支付資金過少。該項資金2000年為85.45億元，僅相當于體制補助、專項補助和基數退還的資金(4583億元)的1／54。二是省級政府的自有財力有限。現行分稅制雖然增強了中央宏觀調控能力，但使省級財政從增量收入中分得的份額減少，并且因實行“原體制上解繼續上解，原體制補助繼續補助”的做法，又使省財政收入轉移給中央一部分。如長春市在實施分稅制后5年內比原來遞增上解包干體制多上劃中央和省收入46.5億元。三是省以下分稅制改革中實行“存量不動、增量調整”的策略，省財政從富裕市縣集中的財力有限，難以發揮轉移支付應有的作用。即使好的地區也只能解決工資發放難的問題，實際上是救急，并不能實現制度本身的目標。為此，筆者建議：(1)加大中央對省級轉移支付的力度，保證地方轉移支付資金的適當規模。加大中央財政對省級轉移支付的力度，首先要加強稅收征管，減少偷漏，從絕對量上增加中央財政的收入；其次要調整轉移支付的項目結構，適當減少稅收返還等起不到均衡的作用的部分的資金，加大一般性轉移支付的規模。(2)地方政府要設法壯大轉移支付的固定資金來源。為了確保地方轉移支付的資金規模，加大中央對省級的轉移支付力度是必要的，但省以下地方政府也不能只依賴中央，而要積極地壯大自身財力，確立相應的資金來源，努力擴大轉移支付的資金規模。至于資金籌措的渠道，一是可將現有政府財力分為存量資金與增量資金兩部分，并以規范管理的辦法將存量資金中已安排的部分在合理調整的基礎上固定下來，這其中應包含中央政府轉移的部分。而對增量資金部分應以規定固定增長比例的辦法計提，以確保轉移支付資金來源逐年穩定增長。二是發展經濟，擴大財源，不斷提高財力。三是把預算外資金納入預算內統一管理使用，增加用于轉移支付方面的資金。四是結合省管縣財政體制的改革，對省以下財政收入劃分體制進行重新調整。省管縣體制下，由于市級財政不再承擔對縣級財政轉移支付責任，省財政應減少對市級財政，特別是富裕市的稅收返還，增加其上解比例。

　　《經濟研究參考》

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