王鵬程 劉 斌

　　內(nèi)容摘要：美國(guó)財(cái)政集中收付制度成熟且規(guī)范，其做法可以給予很好啟示，對(duì)我國(guó)建立和完善財(cái)政集中收付制度具有很好的借鑒和指導(dǎo)意義。

　　關(guān)鍵詞：財(cái)政集中收付制度 國(guó)庫(kù)管理

　　一、美國(guó)財(cái)政集中收付制度概述

　　（一）機(jī)構(gòu)與管理

　　美國(guó)與國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)相關(guān)的機(jī)構(gòu)涉及總統(tǒng)預(yù)算管理辦公室（OMB）和財(cái)政部所屬的國(guó)庫(kù)局、會(huì)計(jì)局等部門。OMB由財(cái)政部?jī)?nèi)部機(jī)構(gòu)演變而來，目前是直接向總統(tǒng)負(fù)責(zé)。其與財(cái)政部之間的大體分工是：OMB主要負(fù)責(zé)編制聯(lián)邦預(yù)算，具體的預(yù)算執(zhí)行由財(cái)政部負(fù)責(zé)。但是近年來，OMB除編制預(yù)算外，還開展項(xiàng)目評(píng)估以及政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員辦公效率的評(píng)估。為完成任務(wù)，OMB設(shè)主任和副主任各一名，兩人有特定的分工，其中副主任更多地關(guān)注與開支預(yù)算執(zhí)行有關(guān)的事項(xiàng)，其直接領(lǐng)導(dǎo)的處室有：首席財(cái)務(wù)官、財(cái)務(wù)管理處、規(guī)章調(diào)節(jié)處。財(cái)政部下屬的國(guó)庫(kù)局負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)管理公共錢財(cái)?shù)氖崭逗捅９堋Ｂ?lián)邦儲(chǔ)備銀行及其分行經(jīng)指定為該局的代理人，受理匯入財(cái)政部的款項(xiàng)，并辦理應(yīng)由國(guó)庫(kù)局付款的支票兌現(xiàn)。財(cái)政部下屬的會(huì)計(jì)局主要負(fù)責(zé)制定聯(lián)邦政府的統(tǒng)一會(huì)計(jì)制度和報(bào)表制度，并設(shè)有一套賬目簿記系統(tǒng)，用以控制聯(lián)邦政府的收支款項(xiàng)。在此基礎(chǔ)上，該局負(fù)責(zé)編制定期的財(cái)務(wù)報(bào)表，同時(shí)負(fù)責(zé)簽發(fā)用于聯(lián)邦政府開支的支票，付款人是國(guó)庫(kù)局。

　　（二）國(guó)庫(kù)賬戶設(shè)置

　　美國(guó)聯(lián)邦、州和地方政府實(shí)行國(guó)庫(kù)單一賬戶制度，所有財(cái)政資金由財(cái)政部（局）集中管理。如聯(lián)邦政府財(cái)政資金實(shí)行基金或賬戶式管理。全部財(cái)政性資金劃分為不同的基金：一類稱為聯(lián)邦基金，包括：一般基金（占預(yù)算的大部分，其收入和支出之間沒有必然性的聯(lián)系，幾乎所有的所得稅、特種銷售稅和國(guó)債收入都?xì)w于一般基金，其支出項(xiàng)目主要有國(guó)防、公債利息及聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)的日常開支。預(yù)算赤字集中在一般基金）、專用基金（用于特定用途如環(huán)境保護(hù)的資金）、公用企業(yè)基金（用于按照法律規(guī)定進(jìn)行商業(yè)動(dòng)作的企業(yè)）、政府基金（用于政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)之間運(yùn)作的資金）。

　　另一類稱為信托基金，是政府為特定目的而建立起來的特別基金，包括社會(huì)保障、醫(yī)療保險(xiǎn)、退休職員、退伍軍人、高速公路、機(jī)場(chǎng)和空運(yùn)等幾大項(xiàng)。其資金來源主要是各項(xiàng)專項(xiàng)稅收。在劃分不同類型基金的同時(shí)，國(guó)庫(kù)支付系統(tǒng)為每個(gè)預(yù)算單位建立一個(gè)單獨(dú)的賬戶，并根據(jù)該預(yù)算單位的各項(xiàng)撥款法案，建立子賬戶。

　　（三）國(guó)庫(kù)報(bào)解支付程序

　　美國(guó)預(yù)算執(zhí)行中的資金調(diào)度和運(yùn)作由財(cái)政部（局）負(fù)責(zé)，美國(guó)聯(lián)邦、州和地方政府都建立了高度電子化的國(guó)庫(kù)支付系統(tǒng)，由財(cái)政部（局）集中管理。財(cái)政部在各銀行都有兩個(gè)賬戶，即收入戶（存款戶）和支出戶。納稅人納稅時(shí)在自己的開戶行就可將稅金直接劃入財(cái)政存款戶。由于銀行間已實(shí)現(xiàn)了聯(lián)網(wǎng)，財(cái)政部和聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行隨時(shí)都可了解到財(cái)政收入的情況。財(cái)政部根據(jù)總統(tǒng)預(yù)算管理辦公室的預(yù)算安排，將資金由存款戶劃入支出戶，辦理預(yù)算撥付。美國(guó)聯(lián)邦財(cái)政支出的40％是通過政府采購(gòu)方式，由財(cái)政部直接支付給商品或勞務(wù)的供應(yīng)者，其他各項(xiàng)支出也通過國(guó)庫(kù)單一賬戶實(shí)行庫(kù)款直達(dá)。國(guó)庫(kù)對(duì)每項(xiàng)撥款法案支出限額，按時(shí)間或項(xiàng)目進(jìn)度將資金從各聯(lián)邦基金或信托基金中劃出，分別撥付到支出單位的分賬戶及其子賬戶。當(dāng)支付行為發(fā)生時(shí)，再?gòu)淖淤~戶中支付。由于計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)的完善，財(cái)政部可以按天編制資金平衡表，當(dāng)預(yù)算資金收不抵支時(shí)，財(cái)政部可以根據(jù)國(guó)會(huì)核定的債務(wù)額度，按資金缺口的時(shí)限和當(dāng)時(shí)的銀行利率，靈活地確定債務(wù)種類、期限和利率。

　　二、美國(guó)財(cái)政集中收付制度對(duì)我國(guó)的啟示和借鑒

　　（一）設(shè)立財(cái)政國(guó)庫(kù)管理機(jī)構(gòu)

　　國(guó)庫(kù)在監(jiān)管國(guó)家財(cái)政資金過程中所扮演的角色和發(fā)揮的作用，直接決定著一國(guó)國(guó)庫(kù)管理體系的性質(zhì)和效率。在我國(guó)現(xiàn)行的中央銀行國(guó)庫(kù)代理制下，國(guó)庫(kù)僅僅扮演著政府財(cái)產(chǎn)保管者和出納員的角色，財(cái)政資金使用效率難以充分發(fā)揮。因而，建立一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的國(guó)庫(kù)機(jī)構(gòu)，賦予國(guó)庫(kù)財(cái)政管理的職能，成為實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付制度、提高我國(guó)財(cái)政資金使用效益的重要前提。

　　本著一級(jí)財(cái)政設(shè)立一級(jí)國(guó)庫(kù)的原則，國(guó)庫(kù)管理體系可以按以下模式建立：在人民銀行總行設(shè)國(guó)庫(kù)局，在省會(huì)城市設(shè)分局，在非省會(huì)城市中心支行設(shè)中心分局，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)營(yíng)業(yè)所或信用社設(shè)經(jīng)收處，各級(jí)國(guó)庫(kù)局實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，編制單列，經(jīng)費(fèi)單列。各級(jí)國(guó)庫(kù)機(jī)構(gòu)應(yīng)憑借其掌握的準(zhǔn)確和及時(shí)的收支信息優(yōu)勢(shì)地位，對(duì)財(cái)政資金收支活動(dòng)展開全方位的管理和控制，以促進(jìn)財(cái)政資源的優(yōu)化配置。

　　（二）建立國(guó)庫(kù)單一賬戶制度

　　財(cái)政集中收付制度的核心是通過國(guó)庫(kù)單一賬戶對(duì)政府資金進(jìn)行集中管理。為此，要取消征收機(jī)關(guān)、執(zhí)法機(jī)關(guān)目前設(shè)置的各種收入過渡賬戶和各預(yù)算單位自設(shè)的預(yù)算外收入賬戶，由財(cái)政部門在中國(guó)人民銀行建立國(guó)庫(kù)單一賬戶。國(guó)庫(kù)單一賬戶包括收入賬戶和支出賬戶。在國(guó)庫(kù)單一帳戶下，按不同類型支付的資金性質(zhì)和預(yù)算單位建立分賬戶。預(yù)算單位的日常支付業(yè)務(wù)，通過財(cái)政部門在代理銀行為預(yù)算單位開設(shè)的賬戶運(yùn)作。該賬戶每日結(jié)清，保持“零余額”。考慮到改革的漸進(jìn)性，對(duì)暫未納入預(yù)算管理的財(cái)政收支，按政府預(yù)算級(jí)次由財(cái)政部門在商業(yè)銀行開設(shè)預(yù)算外資金專戶管理。

　　隨著改革的深化，再過渡到完全意義上的國(guó)庫(kù)單一賬戶制度。需進(jìn)一步推進(jìn)我國(guó)預(yù)算編制改革，細(xì)化預(yù)算編制，全面推進(jìn)部門預(yù)算制度。其次，需建立相對(duì)獨(dú)立的國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)。

　　（三）建立國(guó)庫(kù)支出管理系統(tǒng)

　　在建立國(guó)庫(kù)單一賬戶的基礎(chǔ)上，對(duì)預(yù)算支出部門和用款單位的每一項(xiàng)支出實(shí)行監(jiān)督管理。當(dāng)支出部門購(gòu)買商品或勞務(wù)發(fā)生實(shí)際支出時(shí)，由財(cái)政部開具支付令，通過國(guó)庫(kù)單一賬戶，直接將資金支付到收款人賬戶上。

　　（四）在財(cái)政資金管理上引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制

　　改革國(guó)庫(kù)《實(shí)施細(xì)則》中的中央銀行對(duì)財(cái)政資金的無償管理辦法，實(shí)行中央銀行對(duì)財(cái)政存款計(jì)息，財(cái)政部門對(duì)中央銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)的業(yè)務(wù)支付手續(xù)費(fèi)的有償管理辦法，可以有效的防止征收機(jī)關(guān)、金融機(jī)構(gòu)壓占國(guó)庫(kù)資金，刺激央行將國(guó)庫(kù)存款的使用同央行的利益和貨幣政策密切結(jié)合。

　　（五）加強(qiáng)責(zé)任制約機(jī)制

　　各支出部門在履行支出責(zé)任時(shí)，負(fù)責(zé)簽發(fā)付款憑證，經(jīng)國(guó)庫(kù)支付機(jī)構(gòu)審核確認(rèn)后方辦理。各支出部門和單位的所有支出均由國(guó)庫(kù)管理部門集中簽發(fā)國(guó)庫(kù)支票，直接支付給債權(quán)人。按有關(guān)法律法規(guī)劃分國(guó)庫(kù)支付機(jī)構(gòu)和各部門、各單位的責(zé)任，并對(duì)支付人員規(guī)定明確的獎(jiǎng)罰辦法，增強(qiáng)其責(zé)任心。財(cái)政部門要加強(qiáng)對(duì)預(yù)算單位使用資金的監(jiān)督，認(rèn)真審核預(yù)算單位資金使用計(jì)劃和資金使用申請(qǐng)；建立健全財(cái)政國(guó)庫(kù)支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)的內(nèi)部監(jiān)督制約制度，財(cái)政國(guó)庫(kù)部門要定期對(duì)國(guó)庫(kù)支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)的相關(guān)業(yè)務(wù)進(jìn)行審計(jì)；中國(guó)人民銀行國(guó)庫(kù)部門要加強(qiáng)對(duì)代理財(cái)政支付業(yè)務(wù)的商業(yè)銀行的監(jiān)控；審計(jì)部門要結(jié)合財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度的建立，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況的年度審計(jì)檢查。其次，要修訂和制定相關(guān)法律法規(guī)，建議國(guó)家盡快出臺(tái)《國(guó)庫(kù)法》，按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和財(cái)政金融體制改革的要求，修改完善《國(guó)庫(kù)條例》和《實(shí)施細(xì)則》，對(duì)國(guó)庫(kù)的權(quán)限、職責(zé)范圍、國(guó)庫(kù)體制重新界定。

　　（六）建立現(xiàn)代化財(cái)政管理信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)

　　為配合財(cái)政集中收付制度的實(shí)行，必須在財(cái)政預(yù)算部門、人民銀行國(guó)庫(kù)部門、稅務(wù)部門、國(guó)庫(kù)代理行以及預(yù)算支出部門之間建立財(cái)政管理信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。主要包括：預(yù)算編制系統(tǒng)和預(yù)算執(zhí)行管理系統(tǒng)，以保證預(yù)算資金的撥付符合預(yù)算安排和支出進(jìn)度要求；收入管理系統(tǒng)，以監(jiān)控稅收入庫(kù)情況；國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理系統(tǒng)，以及時(shí)反映國(guó)庫(kù)每天的收支和平衡情況；國(guó)庫(kù)收支總分類賬系統(tǒng)，做到所有收支賬目在一個(gè)系統(tǒng)中反映；債務(wù)管理系統(tǒng)，全面反映國(guó)債發(fā)行、償還和余額情況；電子化銀行清算系統(tǒng)，以縮短財(cái)政資金撥付時(shí)間。

　　參考文獻(xiàn)：

　　1 . 王華. 關(guān)于國(guó)庫(kù)集中收付制度的思考[J].現(xiàn)代商業(yè)，2007.

　　2 . 吳景杰. 建立和完善國(guó)庫(kù)集中收付制度的構(gòu)想[J].西安財(cái)經(jīng)學(xué)院學(xué)報(bào)，2007.

　　商業(yè)時(shí)代

    相關(guān)專題：

    部委專題--財(cái)政部

    新浪聲明：此消息系轉(zhuǎn)載自新浪合作媒體，新浪網(wǎng)登載此文出于傳遞更多信息之目的，并不意味著贊同其觀點(diǎn)或證實(shí)其描述。文章內(nèi)容僅供參考，不構(gòu)成投資建議。投資者據(jù)此操作，風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)。