趙國旭

　　中部六省地處祖國內(nèi)陸腹地， 起著承東啟西、接南進(jìn)北的樞紐作用， 在全國地域分工中扮演著十分重要的角色。促進(jìn)中部地區(qū)崛起， 是黨中央、國務(wù)院繼作出鼓勵東部地區(qū)率先發(fā)展、實施西部大開發(fā)、振興東北等區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略后， 從我國現(xiàn)代化建設(shè)全局出發(fā)做出的又一重大決策， 是落實促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展總體戰(zhàn)略的重大任務(wù)。財政政策歷來是各國政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的重要手段， 因此制定合理的財政政策對促進(jìn)我國中部地區(qū)崛起， 協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展都將起到不可忽視的作用。本文以德國在兩德統(tǒng)一后推動?xùn)|德地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的財政政策作為重要的參考范式， 通過對德國平衡型財政政策的分析， 為我國支持“中部崛起”的財政政策選擇提供思路和借鑒。

　　一、德國平衡型財政政策的主要內(nèi)容

　　德國實行的是一種以縱向平衡為主的轉(zhuǎn)移支付制度。在德國， 三級政府( 聯(lián)邦與州、州與市鎮(zhèn)) 之間的財政分配包括稅收分配關(guān)系和上級政府對下級政府的撥款。稅收分配關(guān)系是由其財政體制決定的。德國實行的也是分稅制財政體制， 聯(lián)邦與州之間、州與市鎮(zhèn)之間根據(jù)事權(quán)劃分需求按稅種劃分收入。上級政府對下級政府的撥款也分為專項撥款和一般撥款。獨立于上述縱向分配之外， 德國還有一種財政分配制度， 即橫向分配制度。德國的橫向分配制度包括兩個層次: 一是德國16 個州級財政單位之間的分配; 二是州內(nèi)各個市鎮(zhèn)之間的分配。這兩種橫向分配又稱為平衡型財政政策， 它是理解德國財政制度的核心概念。所謂財政平衡， 就是通過財政手段， 保證各地區(qū)居民能夠具有享受相同生活條件的權(quán)利， 主要是能夠享受相同水平的公共產(chǎn)品。德國州級財政平衡的具體實行分為三個步驟，相應(yīng)的包括三個方面的內(nèi)容:

　　( 一) 增值稅收入的預(yù)先平衡

　　增值稅是聯(lián)邦和州的共享稅， 1998 年后市鎮(zhèn)也參與增值稅的分配。州所分享份額的3/4 先按各個州的居民人口分配， 其余1/4 用于各州的財政平衡，即增值稅的預(yù)先平衡。增值稅的預(yù)先平衡通常被視為92%人均稅收水平的平衡， 即人均稅收低于全國平均水平的92%的州， 可以從這些屬于所有州級政府的增值稅( 即州分享數(shù)額的1/4) 里取得一部分收入， 這部分分享數(shù)值一般是他們的人均稅收與92%人均稅收水平的差額。

　　( 二) 財力水平平衡

　　它是在增值稅預(yù)先平衡基礎(chǔ)上， 根據(jù)各州財政支出和財政能力所作的平衡， 其基本依據(jù)是增值稅預(yù)先平衡以后產(chǎn)生的州財政收入( 包括市鎮(zhèn)收入的50%) 。具體而言， 州際財政平衡資金的分配包括相互銜接的四個環(huán)節(jié): 一是計算各州的財力基數(shù)， 即各州包括增值稅預(yù)先平衡的人均財政收入; 二是計算財政平衡基數(shù)， 即一個州要達(dá)到聯(lián)邦平均的人均財政支出水平所需要的財力。對于人口密集的州級市， 人均財政支出的需要比較高。為此， 德國提出了一個校正系數(shù)， 通過使用它， 州級市人均財政支出需求便比一般的州高出35%; 三是把財力基數(shù)( 代表財力供給) 與財政平衡基數(shù)( 代表財力需求) 相比較， 并按一定檔次標(biāo)準(zhǔn)定出接受平衡基金的州及應(yīng)得數(shù)額、自求平衡的州和付出平衡基金的州及支付數(shù)額。如果一個州財力基數(shù)大于它的平衡基數(shù)， 就必須向財政平衡的“大鍋”里繳款， 相反， 如果一個州財力基數(shù)小于它的平衡基數(shù)， 就可以從財政平衡的“大鍋”里得到補(bǔ)助。但是， 這種平衡不是絕對的平均， 在一個州的財力不足以抵補(bǔ)它支出的情況下， 通過州級平衡， 至多也只能滿足它支出需要的95%; 四是在聯(lián)邦財政部主持下， 由聯(lián)邦和應(yīng)付出平衡基金的富州按計算結(jié)果向接受援助的窮州劃撥平衡資金。1997 年， 德國用于財力水平平衡的資金總額為119.40 億馬克。凈付出的州為北萊茵、巴伐利亞、巴登—符騰堡、黑森等6 個西部老州。接受補(bǔ)助的州除所有東部新州外， 還有西部的下薩克森、萊茵蘭—普法爾茨、薩爾和不來梅州。總之， 財力水平平衡是德國財政平衡制度的核心環(huán)節(jié)。

　　( 三) 聯(lián)邦財政補(bǔ)充補(bǔ)助

　　它是聯(lián)邦政府在財力水平平衡后對仍低于平均財政能力的貧困州的進(jìn)一步補(bǔ)助撥款。聯(lián)邦補(bǔ)充補(bǔ)助分為差額補(bǔ)助、其他補(bǔ)充補(bǔ)助和投資補(bǔ)助。其中聯(lián)邦差額補(bǔ)助是在對州級平衡以后， 各州之間仍然存在的差別進(jìn)行補(bǔ)助， 補(bǔ)助的限額是差別的90%， 通過聯(lián)邦補(bǔ)充補(bǔ)助之后， 各個州財政支出需要的99.5%得到了保證。其他補(bǔ)充補(bǔ)助和投資補(bǔ)助則特別偏重于基礎(chǔ)設(shè)施較差的地區(qū)。因此， 聯(lián)邦補(bǔ)充補(bǔ)助事實上是在財力水平平衡基礎(chǔ)上， 再次平衡地區(qū)差異。雖然聯(lián)邦對州的補(bǔ)助通常作為財政縱向轉(zhuǎn)移支付看待， 但由于這種補(bǔ)充補(bǔ)助的目的是平衡各州之間的財力， 因此， 它成為德國財政體系中州級橫向平衡的一個重要層次。

　　值得一提的是， 在德國剛剛完成統(tǒng)一后的1990—1994 年間， 德國對東部新州實行的是不同于西部老州的州級平衡體系， 西部老州沿用過去的體系， 對東部新州則通過“統(tǒng)一基金”等給予財政援助。德國統(tǒng)一基金成立于1990 年， 在1994 年以前， 主要用于東部新州的財政支出。基金主要部分來自于聯(lián)邦政府和老州的補(bǔ)助以及借貸。除此之外， 歐洲復(fù)興計劃特別財產(chǎn)( ERP 特別財產(chǎn)) 1990 年后也被用于“東部重建”。德國還于1991 年開征了“附加團(tuán)結(jié)稅”專門用于國家統(tǒng)一的任務(wù)， 這些過渡性平衡辦法和其他財政措施保證了德國的統(tǒng)一和東部地區(qū)的社會穩(wěn)定。此外， 德國政府還在較長的時期內(nèi)執(zhí)行對待東部地區(qū)的稅收政策優(yōu)惠， 在不扭曲市場的前提下， 推行東部各州的企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策。

　　二、德國的平衡型財政政策在我國的適用性驗證

　　德國的平衡型財政政策模式為我們解決東中部財政能力差距， 推進(jìn)“中部崛起”戰(zhàn)略提供了一種啟發(fā)性思路。但在我國付諸實施， 還需要充分考慮到中德之間存在的差異， 對其模式的適用性進(jìn)行必要的驗證。

　　1. 從制度背景來看， 中德在政體和預(yù)算管理體制上存在差異。德國是聯(lián)邦制國家， 這種政體特征決定了各州在一定范圍內(nèi)擁有自己的稅收立法、征管權(quán)以及公債發(fā)行權(quán)。而在預(yù)算管理體制上， 德國實行的是徹底的分稅制。我國是單一共和制國家，中央擁有絕對立法權(quán)， 中央基本上可以直接對各級地方政府進(jìn)行補(bǔ)助， 各級地方政府之間一般不存在橫向轉(zhuǎn)移支付。雖然隨著改革開放， 地方的自主權(quán)逐步擴(kuò)大， 1994 年又開始實行分稅制預(yù)算管理體制， 但地方既無稅收立法權(quán)， 也無公債發(fā)行權(quán)， 這種制度安排決定了欠發(fā)達(dá)地區(qū)財政對中央的轉(zhuǎn)移支付更為依賴。

　　2. 從縱橫轉(zhuǎn)移支付的關(guān)系來看， 德國的財政平衡主要靠從財政能力高于平均水平的“富裕州”給低于平均水平的“貧窮州”的同級轉(zhuǎn)移方式實現(xiàn)而不涉及聯(lián)邦政府的基金， 因此， 橫向平衡與縱向平衡的關(guān)系并不密切。而在我國， 地方政府缺乏公債發(fā)行權(quán)的體制安排要求轉(zhuǎn)移支付首先要保證財政的縱向平衡， 而當(dāng)政府轉(zhuǎn)移支付把首要目標(biāo)放在縱向平衡上時， 調(diào)節(jié)橫向平衡的效應(yīng)就大打折扣。分稅制改革后， 中央對地方的轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)地區(qū)間人均收入差距的力度有限， 以及不能完全按規(guī)范化的均衡撥款為依據(jù)進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付， 就是因為受到了縱向平衡要求的約束。當(dāng)然， 這種情況隨著過渡時期轉(zhuǎn)移支付中有條件的轉(zhuǎn)移支付所占比例的增大， 會逐步好轉(zhuǎn)。但這種差異會直接影響到中國引進(jìn)橫向平衡制度。

　　3. 從平衡辦法和步驟來看， 在中國實施德國的以“平均財力水平”為依據(jù)， 高于平均財力水平的往“大鍋”里繳款， 低于平均水平的從“大鍋”里得到補(bǔ)助， 這種平衡思路和措施好落實， 但德國實施的增值稅的預(yù)先平衡以及聯(lián)邦政府的補(bǔ)充撥款在中國則難以操作。德國實行的增值稅的預(yù)先平衡是以共享稅為主體的分稅制， 這決定了在橫向平衡中增值稅的預(yù)先平衡很重要， 因為它是財力水平平衡過程中各州財力基數(shù)的直接組成部分。我國也實行分稅制， 但分享辦法與德國有區(qū)別， 增值稅的75%( 和消費(fèi)稅) 直接構(gòu)成中央對地方縱向轉(zhuǎn)移支付的依據(jù)( 以稅收返還形式) 。按現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付辦法， 它不僅無法發(fā)揮橫向平衡功能， 而且由于對既得利益的保護(hù)而有損橫向均等化目標(biāo)。至于像德國財力水平平衡后的聯(lián)邦補(bǔ)充撥款步驟對區(qū)域間財力的再次平衡， 在中國落實起來則由于轉(zhuǎn)移支付實施后我國地區(qū)間財政能力差距沒有明顯變化的事實而更為困難。因此， 中國若借鑒德國的財政平衡制度， 需要在方案設(shè)計上考慮這種差異。

　　三、以德國模式為借鑒的我國“中部崛起”財政政策選擇

　　從上述對德國平衡型財政政策的分析看， 德國模式的核心包括三點， 即增值稅分稅時的預(yù)平衡制度、政府間的轉(zhuǎn)移支付制度、稅收傾斜和優(yōu)惠制度。根據(jù)第二部分的討論， 盡管在具體操作中存在不少困難， 但上述三項政策在我國的適用性基礎(chǔ)較好，以德國模式為借鑒的我國“中部崛起”財政政策選擇方案包括:

　　( 一) 完善分稅制， 突出中部地區(qū)特點， 積極開展預(yù)平衡政策的嘗試

　　我國現(xiàn)行的分稅制將75%的增值稅和全部的消費(fèi)稅劃歸中央， 把營業(yè)稅劃歸地方， 客觀的政策導(dǎo)向是控制地方發(fā)展第二產(chǎn)業(yè)， 支持地方發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)。中部地區(qū)的一個特點就是擁有豐富的自然資源， 而我國的這種分稅制卻抑制了中部利用豐富的自然資源加快發(fā)展資源指向性企業(yè)的積極性。營業(yè)稅基本來自第三產(chǎn)業(yè)， 中部地區(qū)由于收入水平較低， 第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展遲緩， 導(dǎo)致營業(yè)稅稅收收入相對較低。2006 年， 中部六省營業(yè)稅稅收收入僅占全國營業(yè)稅稅收收入的12%左右。因此， 完善我國現(xiàn)行的分稅制， 增加中部地區(qū)稅收留成， 合理確定地方主體稅種， 才能為中部崛起提供足夠的財力支持。

　　根據(jù)德國的經(jīng)驗， 完善分稅制首先要完善共享稅劃分及分成比例， 增值稅作為我國主體稅種， 是中央與地方共享的一個稅種， 中央與地方按75%和25%分成。考慮到中部地區(qū)財力較弱， 不利于發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)， 可以學(xué)習(xí)德國的地區(qū)間差別分成的方法。在保持中央與地方分成比例基本穩(wěn)定的情況下， 結(jié)合中部崛起戰(zhàn)略目標(biāo)和事權(quán)， 重新核定一個暫行分成比例， 執(zhí)行大約10 年左右的時間。東部地區(qū)仍按75%與25%分成， 中部地區(qū)可以考慮按65%與35%分成。通過加大中部地區(qū)增值稅的地方留成比例，以加快中部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。此外， 還可以探索與中部地區(qū)與華南和華東兩大經(jīng)濟(jì)板塊間的預(yù)平衡方案設(shè)計， 由于中部地區(qū)擁有華東和華南地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)所需的大量資源， 能夠?qū)�東部地區(qū)的發(fā)展形成保障和推動， 從而可以以此為基礎(chǔ)形成地區(qū)間稅收預(yù)平衡的合作， 探索具有我國特色的預(yù)平衡建設(shè)方案。

　　( 二) 加快建立科學(xué)規(guī)范的政府間轉(zhuǎn)移支付制度

　　在我國， 目前轉(zhuǎn)移支付的主要部分是稅收返還， 雖然近年來相對規(guī)模有所下降， 但占轉(zhuǎn)移支付總額的比重仍然超過1/3。而且， 中央對地方的稅收返還是按來源地規(guī)則設(shè)計的， 在此規(guī)則下， 各轄區(qū)獲得稅收返還的數(shù)額取決于向中央政府貢獻(xiàn)多少稅收， 而不取決于各轄區(qū)的人口、人均收入、地理特征以及其他影響財政能力( 標(biāo)準(zhǔn)收入) 和支出需求( 標(biāo)準(zhǔn)支出) 的因素。因此， 現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度能將資源轉(zhuǎn)移到稅基和收入的都是最大的轄區(qū)， 中部地區(qū)由于稅收收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于東部發(fā)達(dá)地區(qū)， 而得不到必須的轉(zhuǎn)移支付資金， 從而產(chǎn)生“馬太”效應(yīng)， 窮者愈窮， 極不利于中部的崛起。

　　為了促進(jìn)中部地區(qū)的快速發(fā)展， 現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度改革應(yīng)充分借鑒德國經(jīng)驗， 進(jìn)一步完善分稅制財政體制， 逐步取消稅收返還、體制補(bǔ)助與上解等帶有濃厚舊體制色彩的無條件轉(zhuǎn)移支付形式，建立以規(guī)范統(tǒng)一的公式和評估方法為基礎(chǔ)的轉(zhuǎn)移支付體系。轉(zhuǎn)移支付制度常常考慮的因素主要有:一是人口因素， 包括人口的規(guī)模、構(gòu)成等。一般而言， 一個省區(qū)總?cè)丝谠蕉啵?標(biāo)準(zhǔn)支出越大， 從而政府為之提供的轉(zhuǎn)移支付額應(yīng)越多。而考慮到人口的年齡結(jié)構(gòu)、性別和民族構(gòu)成， 可使轉(zhuǎn)移支付制度更趨于科學(xué)合理; 二是人均GDP 和人均財政收入。它們是反映地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和公共服務(wù)水平的重要參數(shù)，而轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)又是確保國家公共服務(wù)最基本標(biāo)準(zhǔn)， 所以該參數(shù)較低的地區(qū)需要中央給予較大的財力支持; 三是土地、地理位置、氣候、資源等自然因素。依此標(biāo)準(zhǔn)建立的轉(zhuǎn)移支付制度才能使經(jīng)濟(jì)相對落后的中部地區(qū)獲得相對較多的轉(zhuǎn)移支付資金，增強(qiáng)政府提供公共服務(wù)的能力， 為經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展打下良好的基礎(chǔ)。

　　( 三) 改革和完善稅收優(yōu)惠政策， 為中部崛起提供政策支持

　　我國自改革開放以來， 為了積累國內(nèi)資本， 促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展， 一直采取向東部傾斜的稅收優(yōu)惠政策。雖然近年來中部地區(qū)也能享受到一些優(yōu)惠，但對于本身基礎(chǔ)設(shè)施較為落后的中部地區(qū)來說， 這些優(yōu)惠政策在吸引資金、發(fā)展經(jīng)濟(jì)等方面的作用無疑大打折扣。因此， 應(yīng)對當(dāng)前的稅收優(yōu)惠政策重新洗牌， 取消現(xiàn)行以區(qū)域性優(yōu)惠為主的稅收優(yōu)惠政策， 取消對東部實行傾斜性的稅收優(yōu)惠政策， 建立以產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠為主的稅收優(yōu)惠政策， 實現(xiàn)由區(qū)域性和行業(yè)性稅收優(yōu)惠向產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向型稅收優(yōu)惠的轉(zhuǎn)變。根據(jù)德國模式的經(jīng)驗， 稅收優(yōu)惠包括直接稅收優(yōu)惠( 減稅、免稅、降低稅率等) 和間接稅收優(yōu)惠( 加速折舊、投資抵免、再投資退稅等) 。目前我國的稅收優(yōu)惠政策以直接稅收優(yōu)惠為主， 這種優(yōu)惠方式主要適用于東部建設(shè)周期短、利潤高、風(fēng)險低的產(chǎn)業(yè)， 因此， 筆者認(rèn)為， 我國應(yīng)采用間接稅收優(yōu)惠為主， 直接稅收優(yōu)惠為輔的稅收優(yōu)惠政策。對于基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、能源交通產(chǎn)業(yè)等實行間接稅收優(yōu)惠政策， 適當(dāng)給與那些投資周期長、見效慢、風(fēng)險低的投資項目實行直接稅收優(yōu)惠政策， 以促進(jìn)發(fā)展中部的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，強(qiáng)化中部地區(qū)投資硬環(huán)境， 從而促進(jìn)中部地區(qū)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展。

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