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公共財政與基本公共服務：浙江的實踐與經驗
鐘曉敏
改革開放30年來，浙江的經濟和社會發展取得了令世人注目的成績，到2007年底，全省地區生產總值18640億元，人均地區生產總值37130元，城鎮居民人均可支配收入20574元，農村居民人均純收入8265元，財政總收入達3240億元、地方財政收入為1650億元，進出口總額達到1768億美元，主要經濟指標在全國處于領先水平。隨著浙江經濟
的快速發展，浙江的財政充分發揮其在加快社會建設中的作用，特別是近年來，以和諧社會建設為目標，積極調整財政支出結構，將更多的財力投入到與百姓切身利益相關的民生領域，把支出的重點放在人民群眾最關心、最直接、最現實的基本公共服務上，并通過基本公共服務的均等化來滿足最大多數民眾的根本利益。據統計，2007年浙江省改善民生的財政投入力度不斷加大，全年全省用于民生的支出達1240.9億元，占各級財政支出比重為68.9%。其中：浙江省級財政用于民生的支出為151.7億元，占省級財政支出的比重為73.2%。此外，全省新增財力的76.4%用于民生，其中省級為84.8%。
浙江省基本公共服務均等化的實踐與經驗
（一）義務教育實現了從“有書讀”的外延擴張到“讀好書”的內涵建設的兩大跨越，義務教育機會均等目標已基本完成，資源配置的均等化程度逐步提高。在教育機會、危房改造、師資合格率等基本辦學軟硬件條件方面處于全國前列。
改革開放以來，浙江省始終把義務教育及其均等化作為教育工作的重點來抓。首先，明確政府對義務教育的責任，加大政府對義務教育的投入，財政支出中教育經費支出所占的比例在逐年提高，各級財政每年的預算超收部分，按不低于年初確定的教育經費占財政支出的比例用于教育。其次，在義務教育投入上，堅持公平優先的原則，給每個受教育者提供同等的受教育機會和權利，讓所有接受教育者共享教育改革發展成果。財政資金重點流向欠發達地區、農村地區、薄弱學校、弱勢群體，以保障義務教育的均衡發展。通過“食宿改造工程”以及“萬校標準化建設工程”，農村小學的辦學條件與城市學校差距進一步縮小。區域、城鄉義務教育教師學歷合格率差距逐漸縮小。2005年全省小學、初中入學率分別達99.99%、99.4%，“三殘”兒童和流動人口子女接受九年義務教育比例均超過97%，學前三年幼兒教育毛入學率達86%，2007年在全國各省區率先達到了義務教育高標準100%的完成率。
（二）建立了覆蓋城鄉的公共衛生保健制度，城鄉社區衛生已成為公共衛生服務運行的重要平臺。
改革開放三十年來，浙江各級政府和衛生部門緊緊圍繞衛生現代化和“讓人人享有衛生保健”的目標，以改革創新為動力，以強化農村衛生工作為重點，以提升服務品質為保障，著力全面提升醫療衛生工作水平，保持醫療衛生事業與經濟社會同步協調發展。經過30年的改革和發展，浙江初步建立起與浙江經濟和社會發展相適應的，具有浙江特色的醫療服務體系、醫療保障體系和公共衛生體系。財政對醫療衛生領域的投資逐年增加，從總量上基本解決了衛生資源短缺問題，衛生服務質量有了明顯提高，人民群眾就醫環境有了顯著改善。全省居民平均期望壽命已達到74.97歲；孕產婦死亡率為14.44/10萬人，比全國水平低28.76個十萬分點；嬰兒死亡率為10.63‰，比全國低18.57千分點；農村衛生廁所普及和自來水普及率分別達到67.75%和83.7%，分別高出全國水平21個和30個百分點。3700萬農村人口中已有3100多萬加入了新型農村合作醫療。經過多年的發展，全省縣、鄉、村三級公共衛生服務網絡逐步完善。以縣級醫院、疾病控制中心、衛生監督所、婦幼保健院等為龍頭的技術服務指導中心在農村公共衛生服務體系中發揮了十分重要的作用。農村衛生監督體系向基層延伸，逐步形成橫向到邊、縱向到底的衛生監督執法網。實施“農民健康工程”，直接面向農民提供3個方面、12個項目的公共衛生服務，保證農民享有基本公共衛生服務、保證農村重點人群享有重點服務、保證農村基本衛生安全。
城鄉社區衛生已成為公共衛生服務運行的重要平臺。在城市，一般以街道為單位設置一個社區服務中心；1.5—2萬人口設置一個社區衛生服務站；每1－2千個居民配備一個全科醫生，為社區居民提供方便、快捷、連續、綜合的衛生保健服務。在農村，整合農村衛生工作中的關鍵要素，將全科醫生、合作醫療、鄉村一體化管理有機結合，完善服務體系，提高資源利用效率，實行雙向轉診斷、農民體檢、建立健康檔案，開展健康教育、設立家庭病床，采取“住村醫生”、“聯村醫生”和“責任醫生”等形式，已初步形成“小病在社區，大病送醫院，健康進家庭”的社區衛生服務新格局。
（三）社會保障體系建設穩步推進，共享經濟發展成果的民生目標通過社會保障制度的建設日益得到了體現。
浙江省在經濟發展的同時，十分重視社會保障制度的改革與建設，率先在全國打破城鄉分割與戶籍壁壘，形成了以城鄉一體化的最低生活保障為主體、農村“五保戶”和城鎮“三無”人員集中供養，各種專項救助為重要內容、較為發達的慈善事業為重要補充的新型社會救助體系。初步建立了覆蓋城鄉、功能完善、多層次的社會保險體系，一些地區的社會保險制度已經延伸到鄉村，社會保險待遇與支付能力持續增強。通過推行“低門檻準入、低標準享受”的“雙低”模式，把社保“擴面”的重點轉移到非公企業和農民工、靈活就業人員。全省基本養老、基本醫療、失業、工傷、生育五大保險的覆蓋面不斷擴大。失業保險與下崗職工基本生活保障全面并軌。土地被征用人員采用“即征即保”政策，基本實現了應保盡保。全省農村新型合作醫療參合率達到89%，參合農民享有每人每兩年一次的健康體檢，有2416萬參合農民享受了免費體檢。破除農民進城就業的戶籍門檻和限制性政策，統籌城鄉就業。
浙江省的社會保障制度的改革與建設過程中，公共財政發揮了重要作用。財政社會保障支出從1995年的14.33億元增加到2007年的300.55億元，增長了21倍，年均增長28.8%，占同期財政支出的比重提高到16.63%，正因為如此，浙江省城鄉居民的社會保障水平要明顯高于其他地區，共享經濟發展成果的民生目標通過社會保障制度的建設日益得到了體現。
浙江省在“建設文化大省”、“建設體育強省”等相關政策的指導下，各級政府加大對公共文化體育事業的投入，文化體育事業快速發展，群眾文化體育生活日益豐富，逐步改變了文化事業發展與經濟發展不相稱的局面。人均文化活動設施面積達到6平方米，人均文化事業費增加到45.3元，年均增速大大高于同期地區生產總值的增速，也高于同期財政支出的增速。人均體育事業費達到32.5元。各項主要公共文化體育服務指標均大大高于全國平均水平，處于全國各省市的前列。實施了“萬場演出進農村”、“萬冊圖書送農村”、“萬場電影下農村”的文化下鄉“三萬工程”。農村的文化設施不斷完善，全省行政村有線電視和廣播覆蓋率達90%和98%，縣級文化館和圖書館覆蓋率達98%和84%，鄉鎮文化站（中心）和行政村文化活動室的覆蓋率分別達到了54%和55%。
加快形成惠及全民的基本公共服務體系
浙江雖然是沿海發達省份，但實現基本公共服務均等化也并非是一個輕松的話題，依然存在著公共服務錯位、公共產品短缺的矛盾。在涉及民生的基本公共服務財政總量投入不足的基礎上，結構不平衡的矛盾尤為突出。因此，實現基本公共服務均等化必須堅持以人為本的指導思想，正確處理經濟發展與社會發展的關系，注重發展成果的普惠性，切實保障社會公平正義，做到發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享。
（一）以制度統一為起點，推進基本公共服務均等化
要從城鄉制度統一入手實現基本公共服務均等化，加快建立制度統一、覆蓋城鄉居民的社會保障體系，保障人民的基本生活；建立統一規范的人力資源市場，形成城鄉勞動者平等就業的制度；建立覆蓋城鄉居民的公共衛生服務體系、醫療服務體系、醫療保障體系、藥品供應體系；促進城鄉教育、醫療衛生、文化等事業均衡發展，加快城市公共交通、供水供電、通信網絡、污水垃圾處理等設施向農村延伸，努力縮小欠發達地區與發達地區之間的基本公共服務差距，加快形成惠及全民的基本公共服務體系。
（二）以改善民生為重點，轉變政府職能，著力調整財政支出結構，增加基本公共服務領域的投入
基本公共服務均等化的實現要有賴于政府職能的轉變，同時其自身也是促進政府職能轉變的“誘導性”因素。一般認為基本公共服務的供給取決于兩個變量——可供支配的財政資源和政府的政治意愿。當可供支配的財政資源既定情況下，政府對基本公共服務等關系民生的社會性支出的增加，必然引起政府行為目標、行為模式、績效評價方式的一系列變動，意味著政府逐漸擺脫直接從事商業與企業活動的“經濟人”角色，逐漸回歸其提供公共產品和公共服務的“本位”。財政支出的結構折射出政府職能的范圍和規模。要推進基本公共服務均等化，必須著力調整財政支出結構，加大對基本公共服務領域的投入，增強政府特別是基層政府提供基本公共服務的能力。要改變政府熱衷于基礎設施方面的硬件建設，而忽略民生方面的軟件建設。強化政府的責任和投入，每年新增財力中要有更高的比例用于改善民生，不斷提高社會性支出在財政支出中的比重，努力使全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居，推動建設和諧社會。
（三）以扶弱政策為導向，重點支持幫助弱勢、困難群體
在新的發展時期，我們要轉變觀念，政策的設計和制定應以扶弱為導向，重點支持和幫助弱勢、困難群體。護弱政策主要包括保障經濟困難家庭、進城務工人員子女平等接受義務教育；完善面向所有困難群眾的就業援助制度，及時幫助零就業家庭解決就業困難；逐步提高扶貧標準和最低工資標準，提高低收入者收入；完善城鄉居民最低生活保障制度，并逐步提高保障水平；健全廉租住房制度，加快解決城市低收入家庭住房困難。
（四）以財政轉移支付為手段，解決地區間的基本公共服務均衡化
與基本公共服務均等化有關的轉移支付主要涉及到一般性轉移支付和部分專項轉移支付。各地在基本公共服務提供水平的差異取決于基本財力和支出的優先次序。但總體上看，基本財力是最主要的，財力不足，很難保證對基本公共服務的資金投入。但從另一個方面看，即便財力充足，如果對基本公共服務的投入沒有放在優先考慮的位置，也有可能使基本公共服務的提供不能滿足需要。因此，對于落后地區，解決地區間基本公共服務均等化需要綜合運用財政的轉移支付手段，用一般性財政轉移支付來解決基本財力問題，用專項轉移支付來誘導對基本公共服務的投入流向。但不管是一般性的，還是專項性的轉移支付，都應該以一些既考慮需求因素，也考慮成本因素的客觀性的指標作為依據，用公式化的撥款形式來替代基數加增長的撥款形式。
（五）以公民參與和立法為保障，建立基本公共服務的消費者監督與控制機制
在很大程度上，均等化是指最低技術標準或服務質量的均等化。實踐中，基本公共服務的水平與質量，不僅取決于提供者的主觀意愿、責任心和努力程度，還取決于決策與運營管理信息的公開透明以及公眾參與程度。因此，有必要加強對基本公共服務領域的立法，保障居民相關的知情權和參與權，建立對基本公共服務水平及其質量的消費者監督與控制機制。
（六）以績效指標體系為依據，建立基本公共服務的評價和管理新機制
績效管理和績效評價制度因其注重結果導向和對公民公共服務需求的回應，日益成為公共部門進行有效資源配置、提高政府效率的一個重要手段。隨著我國公共財政框架的建立和逐步完善，對公共支出強化績效管理成為建立強大、高效公共財政的關鍵環節。因此，通過構建基本公共服務均等化的指標體系，為基本公共服務支出的事前決策、事中審查和事后評估提供科學依據，對于基本公共服務均等化目標的實現具有重要的現實意義。上級財政可以通過對所轄地區各地在基本公共服務均等化實現程度的評價，出臺獎補結合的財政轉移支付政策。
總而言之，實現基本公共服務均等化的責任主體是政府，轉變政府職能是前提，加大公共財政投入是保障。
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