丁元竹

　　我國現階段的基本公共服務是指在我國社會主義市場經濟基本框架初步建立但還需繼續完善的條件下，政府為實現社會的公平和公正目標，通過完善財政體制和提供財政保障（包括一般性轉移支付，和專項轉移支付）來使不同地區政府確保本地區居民有機會、有能力、有權力接近的與公民基本權利有關的公共服務項目，包括醫療衛生（或者叫公共衛生和基本醫療）、基本教育（義務教育）、社會救濟、就業服務，和養老保險。基本公共服務是政府的基本責任，是公民的基本權利，它體現了發展的社會屬性。但現階段我國基本公共服務不均等也是一個基本事實。基本公共服務資源的配置存在嚴重地區性不均等，而這種地區差別由于城市化滯后又表現為嚴重的城鄉差別。城鄉差別和體制分割給實現基本公共服務均等化帶來了巨大的困難。這是中國基本公共服務不均等區別于其他國家的基本特征。

　　造成我國基本公共服務不均等的原因，從技術上看，主要是我國還沒有針對實現基本公共服務均等化目標來建立一套基本公共服務的供給標準和與這些標準相對應的客觀因素評估法。從政府間關系看，目前我國非對稱性財政結構不利于實現基本公共服務均等化，中央財政收入和支出占整個國家財政收入和支出的比重缺乏合理的制度安排，各級政府在義務教育、公共衛生和基本醫療、社會救助、社會福利、基本養老保險等方面的事權和責任劃分不清，中央政府有關政策文件在涉及政府間關系問題上過于模糊，不利于政策實施。此外，業已形成的轉移支付制度還不完善，具有財政能力均等化意義的“一般性轉移支付”規模不合理，作用不明顯；建立在中央與地方事權劃分不清基礎上的專項轉移支付缺乏科學分配依據，申報方式隨意，分配方式不規范；省級以下財政轉移支付制度建設落后等。從城鄉體制看，則主要是長期實施的戶籍制度造成了鄉村居民和城鎮居民的不同身份，以及掩藏在這個身份背后的享有基本公共服務的不同權利造成了我國現階段基本公共的不均等。

　　有鑒于此，要促進我國基本公共服務的均等化，主要對策有：

　　（一）確定全國基本公共服務范圍，建立全國基本公共服務標準，明確我國在法定基本公共服務上需要均等化的地區和領域，奠定計量實現基本公共服務均等化所需要財政支出的技術基礎。

　　必須就全國性基本公共服務的范圍、種類、標準在技術層面進行研究，組織相關部門討論，在充分溝通、協調的基礎上，達成全社會的共識；制定相應的法律和法規，把基本公共服務與公民的基本權利聯系起來，換句話說，把基本公共服務作為居民的基本權利，實現基本公共服務和基本公共服務均等化的法制化。

　　通過編制發展規劃，確定全國性基本公共服務的范圍、種類、標準，并建立和完善適應基本公共服務均等化目標的財政體制。制定全國統一的基本教育的實物標準，包括設施、設備和人員配備，全國統一的公共衛生和基本醫療的實物標準，包括設施、設備和人員配備，以及考慮了當地價格和消費指數的，全國統一的社會福利標準和養老保障標準。在此基礎上建立我國全國性的基本公共服務的技術支持體系。通過規劃執行，來監督和檢查基本公共服務均等化政策執行情況和實施情況，針對存在的問題，改進和完善轉移支付體制和機制。地方政府要嚴格執行中央政府提出的均等化標準，在實踐中不斷提高基本公共服務供給能力，特別是動員企業、社會組織參與基本公共服務供給的能力。研究和提出基本公共服務均等化的評價指標和評價標準，這是政府基本公共服務問責制的技術基礎。

　　（二）根據基本公共服務均等化狀況，評估需要均等化地區的財力和財政支付能力；調整和改革政府間關系，完善政府間轉移支付機制，實現地方政府基本公共服務財政能力均等化；明確政府間基本公共服務供給責任，提高地方政府公共服務供給能力。

　　就我國現階段實施基本公共服務均等化面臨的體制性問題而言，我國各級政府的基本公共服務責任還需要進一步明確，支持這些責任劃分的事權和財權范圍也需要明確。要研究像在中國這樣的單一制國家，人口眾多、五級政府的情況下，由哪一級政府提供基本公共服務最有效、最合理？或者采取不同的政府提供不同類型的基本公共服務模式，問題包括：第一、是否可以由中央政府來制定基本公共服務的標準和實施方法、財政體制及轉移體制框架；第二、由省級政府負責國家基本公共服務政策的監督、執行和評估；第三、由地方政府，主要是縣級政府負責基本公共服務的提供？

　　在宏觀層面明確了政府間事權范圍之后，還應該解決事權落實所需要的財政能力問題。這主要涉及到中央財政與省級財政以及省以下財政的分擔問題。總體的思路是逐漸淡化人為因素在確定基本公共服務資金各級財政比例分擔的權重，加重對影響財政支出的客觀因素的權重。近期內可以考慮從三個方面入手：一是中央政府盡快制訂全國基本公共服務框架內的各項具體制度的最低標準。二是完善省以下政府財政的分擔機制。三是建立政府間各項基本公共服務問責制。

　　（三）改革和完善公共服務領域的投資體制，提高公共財政投資效率和基本公共服務質量。

　　結合政府轉型和推進公共服務建設，在加強社會組織管理的同時，培育社會組織參與公共服務的供給，政府購買社會組織的公共服務。社會組織管理部門要制定有關政策和標準，為社會組織購買政府公共服務創造條件。把社區服務、養老、就業培訓、科普教育等通過政府購買社會組織服務形式轉移給社會組織去做。

　　通過完善社會組織的管理法規，完善促進社會組織發展的相關政策，鼓勵和引導全社會，特別是民間組織積極參與基本公共服務的提供、管理和監督。通過對社會組織服務的購買來實現對社會組織的管理；通過制訂基本公共服務專項發展規劃、服務標準，完善相關措施，加強對基本公共服務項目、服務質量、供給情況的監督。鼓勵社會組織和公眾參與對基本公共服務項目、服務質量、供給的監督；在公共服務采購中，引入社會組織的參與，構建一個和諧互動的政府與社會的合作伙伴關系。社會組織參與公共服務采購供給，將會在一定程度上改變基本公共服務供給的壟斷局面，從而實現促進社會組織壯大與提升預算資源使用效率的“雙贏”目標。在自身供給與外包采購的成本收益比較中，審慎權衡政府部門向社會組織讓渡的公共服務的規模與結構。

　　（四）加速城鎮化進程，消除城鄉體制分割，實現各種體制對接。

　　要堅持以社會需求為導向，制定并實施社會公益設施配置標準和規劃，大力調整社會事業結構，優先發展基本公共服務，強化重點領域、薄弱環節和薄弱地區的發展，擴大教育、衛生、文化等優質資源的供給能力，使包括遷移人口在內的所有城市居民都能夠享有基本的公共服務；以就業為導向，加快職業教育發展。加大對農村職業學校支持力度；要把提高城市化質量放在重要位置，在城市化過程中，要著重解決遷移人口的就業、住房和社會基本公共服務問題，使居住在城市地區的所有居民不分原居民和新遷移人口，人人享有基本公共服務；要調整城市建設的思路，在城鎮規劃、住房建設、公共服務、社區管理上考慮城就業農民工的需要。城市的財政支出和各種公共服務不能僅考慮城市戶籍人口的需要，更應該有效服務于全社會；對人口流動應采取疏導和吸引的管理方式，促進勞動力有序流動。堅持大中小城市和小城鎮協調發展、走中國特色的城鎮化道路，消除不利于城鎮化發展的體制和政策障礙，為農民創造更多的就業機會，逐步統一城鄉勞動力市場，形成城鄉勞動者平等就業的制度；完善土地制度；進一步消除城鄉分割的體制性障礙。

　　學習時報

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