2008年12月5日，國家發改委、財政部、交通運輸部和稅務總局聯合發布公告，就《成品油價稅費改革方案（征求意見稿）》向社會公開征求意見。2008年12月18日，國務院印發關于實施成品油價格和稅費改革的通知，決定自2009年1月1日起實施成品油稅費改革，取消原在成品油價外征收的公路養路費、航道養護費、公路運輸管理費、公路客貨運附加費、水路運輸管理費、水運客貨運附加費等六項收費，逐步有序取消政府還貸二級公路收費；同時，將價內征收的汽油消費稅單位稅額每升提高0．8元，即由每升0．2元提高到1元；柴油消費稅單位稅額每升提高0．7元，即由每升0．1元提高到0．8元；其他成品油消費稅單位稅額相應提高。關鍵詞：燃油稅 消費稅 養路費關注程度：政府：★★★★☆民眾：★★★★★宏觀影響指數：★★★★［點評］：正所謂千呼萬喚始出來，醞釀了十幾年的成品油價稅費改革終于啟動，改革方案在2008年最后一個月向社會公開征求意見，并于2009年1月1日開始實行。該方案采取的是在現行成品油價內提高消費稅的形式，并取消公路養路費等六項收費。這種實質上以規范養路費形式進行的稅費改革，體現了政策制訂者穩妥推進漸進改革的思路，而這也意味著人們最為關心的成品油定價機制改革不可能一蹴而就。（注：本文為了通俗方便，直接以“燃油稅”的稱謂稱呼“成品油消費稅”。）一、燃油稅的歷史從1994年開始提出燃油稅，到2009年開始實施，已經過去了15年了。對于一項稅收政策從提議到實施能經過十幾年的歷程，其背后必然充斥著各種利益的較量。我們一般把這歸結為3個因素：一是“費改稅”將使交通部門近30萬員工無法安置；二是地方利益收歸國家財政引發博弈；三是國際油價近來連連攀升，居高不下。出臺一項新政，固然要平衡各方利益，但一拖十余年，除了感慨部門利益的強大以及政府協調的不足，或許更該反思的是我們究竟浪費了多少時間成本。下面是燃油稅的歷史行程：1994年，有關部門即正式提出了開征燃油稅的動議。1997年，全國人大通過的《公路法》首次提出以“燃油附加費”替代養路費。1998年10月，九屆全國人大常委會第五次會議審議有關燃油稅的議案。1999年10月31日，全國人大常委會第十二次會議才通過了《公路法》修正案，正式將“燃油附加費”改為“燃油稅”。2001年1月4日，時任國家稅務總局局長的金人慶在國務院新聞辦記者會上透露，燃油稅出臺工作已就緒，將在適當時候開征該稅種。2002年1月，國家稅務總局局長金人慶稱：“燃油稅將擇機出臺”。2003年1月，國家稅務總局局長金人慶表示：出臺燃油稅的準備工作已經就緒，“何時出臺關鍵在時機”。2004年3月，國家稅務總局局長謝旭人透露，取消養路費、開征燃油稅的工作已經進入審批程序之中，一旦時機成熟將適時開征燃油稅。2005年1月11日，國家稅務總局局長謝旭人宣布，經過幾年的研究，我國在征收燃油稅方案上已有了初步的意見，目前需要選擇一個比較合適的時機征收燃油稅。2008年11月26日，國務院常務會議審議燃油稅費改革方案，向社會征求意見。二、燃油稅與國際油價在以往當人們提到燃油稅，有關部門總是以國際油價處于高位為借口。確實，在2008年7月份，國際油價曾經達到過每桶147美元的高位，但是在前幾年，油價是處于歷史低點的，為什么不改革？顯然，高油價只是一個借口，是在掩人耳目。實際上，油價雖然是燃油稅改革的一個因素，但不是全部因素，也不是關鍵因素，也不能說低油價就是最好時機，而高油價就不適合。三、燃油稅與環境保護這次成品油價稅費改革的目標是，通過建立規范的稅費體制和完善的價格機制，實現促進節能減排、環境保護和結構調整，公平負擔，依法籌措交通基礎設施維護和建設資金等多重政策目標。但是，在稅費改革答記者問中，對燃油稅的使用是這樣規定的：這次調整稅額形成的稅收收入一律專款專用，主要用于替代取消公路養路費等六項收費后的支出，補助各地取消已審批的政府還貸二級公路收費，并對種糧農民、部分困難群體和公益性行業給予必要扶持。很顯然，改革的多重目標是在燃油稅的使用中體現不出來的，僅僅體現了籌措交通設施維護和建設資金，節能減排、環境保護只是改革期望的一個美好的“副作用”。也就是說這次改革歸根到底就是“把費轉變成稅”。四、燃油稅與國內油價國內油價最被人們詬病的是壟斷與不透明，人們期盼著燃油稅的改革在一定程度上是期盼成品油定價機制的透明化，而此次涉及到成品有價格方面的措施只是一句話：國內成品油價格與國際市場原油價格繼續實行有控制地間接接軌。從這句話就可以看出，透明的油價機制還是水中花。五、燃油稅對某些行業的影響此次稅費改革將對石油石化、交通運輸、汽車等行業將帶來不同程度的影響。石油石化行業，作為產業鏈最前端的行業，有望在稅費改革中長期獲得穩定受益。《征求意見稿》提到，要完善成品油價格形成機制，理順成品油價格。國內汽、柴油出廠價格以國際市場原油價格為基礎，加國內平均加工成本、稅收和合理利潤確定。也就是說，在將來制定油價時要考慮煉油企業的利益，像原來那樣出現人為的政策性虧損，然后給與政策性補貼的行政做法將大為改變。汽車行業，汽、柴油等成品油消費稅價內征收，單位稅額提高后，現行汽、柴油價格水平不提高，這明顯低于此前市場預期的30％～50％的稅率，這將有望降低消費者的用車成本，從而起到鼓勵消費的作用。汽車行業的上下游產業鏈較長，汽車消費市場的啟動會在拉動內需方向起到十分積極的作用。交通運輸，公路運輸行業的主要成本是成品油和柴油，征收養路費時，其成本相對固定，用車越多效益越突出，而改征成品油消費稅之后，無疑將增加了其經營成本，對業績產生負面影響。稅費改革之后，鐵路運輸的優勢將更加顯露出來，行業發展前景樂觀。而高速公路短期內未必會受到影響，其未來存在一定的變數。但可以預期的是隨著二級公路逐漸取消收費，必將使得部分對價格敏感的車輛從高速公路分流到二級公路，從長遠來看對高速公路造成負面影響。六、關于燃油稅的觀點清華大學中國與世界經濟研究中心主任李稻葵：我覺得這個燃油稅方案應該講清一個道理，同時建立一個機制，道理是什么呢？要戰略意義上認識這個東西，要從中國經濟的長期發展認識這個東西。原油和我們的其他產品不一樣，48％、50％是進口的，為了進口這48％的原油的消耗，我們實際上耗費了大量的軍事、外交和其他商業上的各種各樣的資源，實際上每一升油在消費者稅里，我們還有很多看不見的、沒有算進到我們國際油價成本的成本，這個成本必須拿出來，從長遠來看，如果我們依賴或者進一步上升我們進口的份額的話，必然在戰略上和主要的西方國家包括美國會形成一個戰略上的競爭關系，美國人會想了，我們花費了生命，耗費了上萬億美元的資金，打了兩場戰爭，18年之前打了科威特戰爭，解放了科威特，保障了石油的供給，之后又打了伊拉克，雖然事實證明是錯誤的，但是憑什么中國開車的人和美國人平起平坐？以同樣的價格購買石油呢？所以長遠來看，這個事情是不可持續的，必須要從戰略上認識，必須把我們的燃油稅、汽車消耗從依賴石油、依賴燃油逐步轉換過來。機制，我認為應該把相當一部分的燃油稅獲得的收入，就是稅收收入，轉到支持可替代能源或者說節能環保的和耗電的汽車，這個不僅給我們開車族創造福音，為他們的長遠利益服務，以后的車很多的都是耗電的了，同時也是幫我們中國在純電氣車行業方面，讓我們占領商機，這個商機美國人已經看清楚了，我建議把一千億除了補貼農村之外，拿出一大部分來補貼低能耗的機車購置，補貼電動汽車的銷售、研發。中國社科院財貿所副所長高培勇：從方案的內容看，燃油稅不是簡單的費改稅，主要目的是要建立一個科學發展的機制，推進節能減排。燃油稅實行從量征收，意味著消費者多用油多交稅、少用油少交稅，與統一定額交納養路費相比，燃油稅方案顯然更加公平合理，有利于鼓勵社會節約能源、減少污染。發改委宏觀經濟研究院研究員王小廣：燃油稅調整起到置換作用，將稅賦合理化，但是從總體來看，稅賦并不會增加太多。中國能源網的ＣＥＯ、能源專家韓曉平韓曉平：以節能環保的理由來催生燃油稅站不住腳，按照這種理由，那么所得款項應該專項用于環保補償，但燃油稅卻是大部分用于道路建設。如果要節能環保，就應推出“能源環境稅”。如果以環保理由征收燃油稅，國家以后就無法再推出相關環境稅收政策。東方證券研究所的研究報告《燃油稅政策解析》指出，油價高位時征收燃油稅，消費者并非不能接受，燃油稅難產，歸根到底是中央、地方各行政部門之間利益難以協調的結果。涉及其中的部門包括前交通部和地稅局。將交通部、地稅局開征幾十年的養路費、車船使用費等轉成燃油稅，劃歸中央稅收，地稅與國稅利益矛盾非常直接。新華信汽車事業部副總經理陳育松說：征收燃油費的終極目的是調整消費結構，鼓勵使用節能車型，但是今次公布的方案為中間妥協性方案，其取消的收費并不包括此前關注度比較高的過橋過路費，因此效果也打了折扣。相比之下，在海南省的試點就比較徹底，雖然每升按油價征收60％，幅度更高，但是取消了整個海南的道路收費，影響力度大。折衷的原因在于中國公路投資結構的復雜，一次性取消收費會在退費、補償方面阻力重重。中金公司：方案短期對石油需求影響不大，長期則促進節約用油，將對石油需求帶來負面影響。關于成品油價格形成機制：我們認為：（1）國家將繼續適當調控，政策風險將長期存在；（2）國家并沒有給出詳細透明的定價機制，也沒有說明具體的合理利潤，未來煉油毛利的不確定性仍存在；（3）最高零售價格將原流通環節差價中允許上浮8％的部分縮小為4％左右，這直接壓縮了營銷業務的毛利空間，對石油公司有負面影響。小結：燃油稅雖然是千呼萬喚始出來，但畢竟是出來了，盡管新方案仍存爭議，但推出來了，就是歷史的一大進步。因為對發展中國家來說，制度遠比稅率水平更加重要，其深遠的意義早已超越了稅制本身。作者：中經分析小組執筆：金雙利

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