馬建堂（國家統計局局長）

　　 在改革開放的30年中，國有企業改革以其重要性和復雜性，一直處于我國經濟體制改革的中心地位。在1996年-2004年，筆者供職于專門負責國有企業改革的國家經貿委和后來的國務院國資委，有幸參與了波瀾壯闊的國有企業改革。

　　 當年很多人認為，國有企業改革在社會主義體制內不能解決，但改革的實踐證明，中國的國有企業改革取得了巨大的、實質性的進展。大部分國有企業已經在“抓大放小”的戰略下，通過各種形式轉變為非國有企業；較為重要的則基本上轉變為國有控股的股份制企業；相當一部分骨干國有企業成功實施了境內外公開上市，雖然仍為國有控股，但其行為也大致上是與市場經濟環境相適應，人們將其稱為“新國企”。在產權結構調整的同時，國有企業的經營環境明顯改變，管理體制和經營機制發生了深刻轉換，整體實力不斷提高。國有經濟在我國體制轉軌和國民經濟發展中的主導作用進一步增強，這是中國社會主義市場經濟得以基本確定的微觀基礎。

　　 這些偉大成就的取得，并不是一蹴而就的，實際上，國有企業改革經過了不斷深化的三個階段，才形成今天的局面。

　　 前奏（1978年-1992年）：擴權讓利與承包制

　　 中國的經濟體制改革始于1978年，主要是從擴大企業自主權、調整國家與企業之間的利益分配關系開始。但這并不意味著1978年前沒有進行過體制調整。但之前的幾次調整，本質上都是政府系統內行政權力的調整，主要體現為中央和地方之間行政權力的上收與下放、集權與放權的交替變換，企業改變的只是隸屬關系，產權結構、激勵機制都沒有明顯改變。

　　 針對這種狀況，十一屆三中全會指出：我國經濟管理體制的一個嚴重缺點就是權力過于集中，應該有領導地大膽下放權力，讓企業在國家統一計劃指導下，享有更多經營管理自主權。1978年第四季度，四川省選擇重慶鋼鐵公司等6家地方國營工業企業，在全國率先進行了“擴大企業自主權”的試點。試點從發動職工群眾討論增產節約入手，在增產節約的基礎上，企業可以提取一定數額的利潤留成，職工個人可以得到一定數額的資金。這種做法調動了企業和職工的積極性，結果超額完成了第四季度的計劃指標。根據試點企業的經驗，四川省制定了14條擴大企業自主權的辦法，允許企業在完成國家計劃之外，在生產計劃、產品銷售、勞動人事、技術改造等方面有一定的機動權力，例如，企業在完成國家計劃的前提下，可以增產市場需要的產品；可以自銷國家商業和物資部門不收購的產品；超計劃完成的利潤可以分成，等等。

　　 1979年5月，國家經委、財政部等六部委根據四川省試點經驗，決定在京、津、滬三地選擇首都鋼鐵公司等8家企業進行擴大企業自主權試點。同年7月，國務院頒發《關于擴大國營工業企業經營管理權的若干規定》、《關于國營工業企業實行利潤留成的規定》等5個改革企業經營管理體制的文件。到1980年底，全國進行試點的企業擴大到6000多家，戶數占當時全國預算內工業企業的15%，產值占60%，利潤占70%。

　　 在“擴權讓利”中，某些企業多占多分，財政上繳任務難以保證，導致財政赤字增加（1979年和1980年相繼出現了近300億元財政赤字）。針對這些問題，1981年11月和1982年11月，國務院分別批轉了國家經委等部委擬定的《關于實行工業生產經濟責任制若干問題的意見》和《關于當前完善工業經濟責任制的幾個問題》等文件，決定在全國實行企業經濟責任制。

　　 工業經濟責任制的主要內容有兩個，一是國家對企業實行經濟責任制，處理好國家與企業的關系，尤其是分配關系，實踐中的形式主要有利潤留成、盈虧包干、以稅代利等；二是建立企業內部的經濟責任制，處理好企業和職工的關系，特別是分配關系，實踐中的主要形式有計分計獎、計件工資、超產獎、浮動工資等。到1982年底，工業經濟責任制在相當大的范圍內得到推廣。在縣屬以上國有工業企業中，80%的企業實行了工業經濟責任制。

　　 工業經濟責任制對于規范國家與企業間的分配關系、調動企業和職工的生產經營積極性起到了積極作用，但由于企業外部環境、行業狀況差異很大，企業內部條件、歷史基礎也千差萬別，所以在實行責任制的過程中，劃定國家與企業的責權利，很難找到統一的標準。

　　 為此，1983年-1984年，國家決定對國營企業實行兩步“利改稅”。第一步利改稅，采取稅利并存制度，即在企業實現的利潤中先征收一定比例的所得稅和地方稅，然后對稅后利潤進行分成。第二步利改稅的主要內容是調整稅目和稅率，國家對國營企業實現的利潤先征所得稅，然后根據所得稅后利潤多少再征收調節稅，調節稅后利潤為企業留利。

　　 針對兩步利改稅中暴露出來的價格、稅收、信貸等宏觀體制不配套的問題，1984年-1985年，國家開始醞釀以價格、稅收、財政為中心的配套改革。但是，這一時期出現了嚴重的投資、信貸失衡，因此，這一改革方案雖由國務院討論通過并得到中央批準，卻最終未能推開。在價格、外匯等方面，采取了雙軌制的過渡辦法。而企業改革的重心則轉向推廣承包制。

　　 工業企業承包制的提出，很大程度上是源于農村家庭聯產承包責任制的巨大成功。根據農村家庭承包責任制的成功經驗，有人提出“包字進城，一包就靈”，主張在國有企業改革中引入承包制。作為一種探索，國家于1981年進行擴大企業自主權試點，選擇首都鋼鐵公司等企業作為承包經營試點。到1983年，作為一種重要的改革方式，以利潤包干為主要內容的承包經營責任制在全國很快發展。

　　 承包制一度被利改稅所代替，但仍在改革實踐中得到了進一步的探索和完善。特別是1983年-1984年的兩步利改稅暴露出一些缺陷后，承包責任制從1986年底起，成為一種主要的企業改革形式。1987年3月，全國人大六屆五次會議通過的《政府工作報告》強調，要把企業改革的重點放到完善企業經營機制、實行多種形式的承包經營責任制上來。承包經營責任制作為一種主要的改革形式，在全國迅速推廣開來。1988年2月，國務院發布《全民所有制工業企業承包經營責任制暫行條例》，對國有企業實行承包經營責任制做出了具體規定。當年實行承包經營責任制的企業占到全國預算內工業企業的90%。

　　 承包制這一制度安排是以所有權與經營權分離理論為基礎的，承包合同不再以原來計劃體制下的產量、產值作為承包的關鍵指標，而以反映企業生產經營綜合狀況的利潤作為承包合同的核心內容，其基本內容是包上繳國家利潤、包完成技術改造任務、實行工資總額與經濟效益掛鉤。在國家與企業的分配關系上，確立了“包死基數，確保上交，超收多留，欠收自補”的原則。承包制主要有5種形式：上繳利潤遞增包干，主要適用生產穩定增長、利潤受原材料價格影響較小、增長潛力較大的企業；上繳利潤基數包干，超收分成，主要適用于生產比較正常、人均上繳利潤水平較高的企業；上繳利潤定額包干，主要適用于那些低利、微利而產品又為社會急需、技術改造任務重的企業；虧損企業減虧包干，這種形式主要針對虧損企業；國家批準的其它承包形式。

　　 承包經營責任制通過合同形式，界定了國家與企業之間的權、責、利關系，跳出了行政性收權和放權，使企業與國家之間的關系由傳統的行政隸屬關系轉變為以盈利為核心內容的經濟契約關系。

　　 承包經營責任制在保證國家利益的前提下，對調動企業經營者的積極性、促進國民經濟的發展有著積極作用。然而也要看到，這一制度安排尚未真正能觸及國有企業的所有權，沒有改變所有者相對虛置的根本弊端，再加之承包制所固有的承包指標確定隨意、承包人行為短期化等因素，它必然被更加深刻的制度變革所替代。

　　 攻堅（1992年-2002年）：建立現代企業制度和三年脫困

　　 1992年召開的黨的十四大，在中國經濟體制改革史中的地位不亞于1978年的黨的十一屆三中全會。黨的十四大正式提出建立社會主義市場經濟體制和國有企業建立現代企業制度的目標。以此為標志，中國的國有企業改革不再限于經營權的調整，而是深入到產權制度層面，它的主流是以股份制改革為主要內容的現代公司制度建設。

　　 從承包制為主的改革發展到以股份制或以公司制為主的改革，也不是突變。早在1986年12月，國務院頒布的《關于深化企業改革增強企業活力的若干規定》，就決定在推行多種形式的承包制的同時，在少數國有企業進行股份制試點。到1991年底，全國約有3220家不同類型的企業進行了股份制試點，其中大部分是職工內部持股。

　　 1993年十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，進一步明確了國有企業建立現代企業制度的目標與步驟，并將現代企業制度特點概括為“產權清晰，權責明確，政企分開，管理科學”，從此國有企業改革進入轉機建制、制度創新的新階段。

　　 1994年，國務院出臺了《關于選擇一批國有大中型企業進行現代企業制度試點的方案》，以此為標志，國有企業建立公司制度的試點在全國正式推開。該方案提出：“國有企業實行公司制，是建立現代企業制度的有益探索。公司制企業以清晰的產權關系為基礎，以完善的法人制度為核心，以有限的責任制度為主要特征。”《方案》強調，建立現代企業制度應著重解決：

　　 企業法人制度。即國有出資人按照持股比例依法享有股東權利，以出資額為限對企業承擔有限責任。企業享有法人財產權，以全部法人財產獨立享有民事權利、承擔民事責任、依法自主經營、自負盈虧。企業對出資人承擔資產保值責任。

　　 明確試點企業國有資產投資主體。按照政府的社會經濟管理職能和國有資產所有者職能分開的原則，國家授權的投資機構或者國家授權的部門是國有資產的投資主體，依法對企業中的國有資產實行股權管理。

　　 確立企業改建為公司的組織形式。生產一般產品的企業可改為股份有限公司，生產特殊產品的企業一般應為國有獨資公司。

　　 建立科學、規范的公司內部組織管理機構。股東會、董事會、經理層和監事會各司其職，有效行使決策、監督和執行權。

　　 改革企業勞動人事工資制度。取消企業管理人員國家干部身份，打破不同所有制職工之間的身份界限，建立企業與職工雙向選擇的用人制度。

　　 健全企業財務會計制度。全面實行《企業財務通則》和《企業會計準則》及國家有關規定。

　　 與此同時，國家進行了各項配套改革，包括轉變政府職能、調整企業負債結構、建立社會保障制度、減輕企業辦社會負擔、解決企業富余人員、促進存量國有資產優化配置和合理流動、發展和規范各類中介組織等。

　　 到1998年底，全國共確定了近3000家企業進行建立現代企業制度試點。試點企業在改革產權制度、規范法人治理結構等方面都取得了一定進展：

　　 初步建立了現代企業制度的基本框架，找到了國有企業從工廠制向公司制轉變的方式和從政府附屬物向市場主體轉變的途徑。

　　 建立起企業法人治理結構的基本框架，企業管理和內部制度建設有所增強。

　　 企業經營機制有所轉變，企業活力和適應市場的能力有所增強。

　　 推進了企業投資主體多元化，拓寬了企業融資渠道，促進了企業的發展。

　　 采取建立國有資產管理公司、國有資產授權經營等多種形式，進行了國有資產管理體制改革探索。

　　 在精簡機構和人員、改革勞動用工制度、分流富余人員和企業辦社會職能、完善社會保障體系、增資減債等難點問題上進行了多方面的嘗試。

　　 試點還加深了人們對現代企業制度運行機制的認識，進一步明確了建立現代企業制度的必要條件、可行途徑及重點、難點問題，為在更大范圍內推進建立現代企業制度的建設創造了條件。可以說，建立現代企業制度是國有企業改革十幾年經驗的總結，是改革認識水平的一次巨大飛躍。

　　 攻堅階段的國有企業改革，不能不提到國有企業的三年脫困。

　　 1998年的東亞金融危機，改變了全球經濟增長的態勢，使我國經濟進入需求不足的經濟周期。宏觀經濟的變化給國有企業的運行環境帶來了極大的變化，很多行業、許多產品都出現了產能過剩、價格下滑的情況，國有企業的財務狀況陷入了谷底。就在這種背景下，黨的十五屆一中全會提出：用三年左右的時間使大多數國有大中型虧損企業扭虧增盈，擺脫困境；到2000年，使大多數國有大中型骨干企業基本建立現代企業制度。

　　 為了實現這一雙重目標，黨中央、國務院出臺了多項加快國有企業改革與重組的措施。最重要的是以下幾項：

　　 推進劣勢企業的破產關閉。對那些嚴重虧損、扭虧無望以及資源枯竭的礦山企業，使之退出市場，強優汰弱、調整結構。為了把淘汰落后與安置職工結合起來，國務院對破產關閉企業的清算資產的清償順序做出了特殊安排，優先用于安置職工，而不是清償國有銀行的債權。這項政策實施以來，到2007年，全國共實施政策性關閉破產項目4251戶，安置人員837萬人。

　　 實施債權轉股權。為使那些部分產品有市場、發展有前景、管理基礎好，只是由于負債過重而陷于經營困難的國有大中型企業擺脫困境，結合國有商業銀行集中處理不良資產的改革，國家采取果斷措施，三年間把600多戶、近5000億銀行債權轉為國有資產公司對借款企業的股權，在很大程度上改善了國有大中型企業的債務結構，也促進了國有商業銀行壞賬的認定和處理。現在，不少原“債轉股”形成的股權已成為四大資產管理公司持有的優質資產，如青海鹽湖集團公司的“債轉股”股權，被不少大企業青睞。

　　 實施國債投資項目貸款貼息。三年脫困期間，按照增加品種、改善質量、提高效益和替代進口的原則，國家選擇重點行業、重點企業，共安排3880個投資貼息項目，總投資2400億元，其中國家給予貼息195億元。

　　 推進企業重組上市。在加快現代企業制度建設期間，307家國有企業在境內上市，共籌資2723億元；22家在境外上市，共籌資267億美元。

　　 通過上述措施，在全國國有企業廣大干部職工的共同努力下，國有企業三年脫困的目標基本實現。到2000年底，國有及國有控股工業企業實現利潤2392億元，為1997年實現利潤的2.9倍；在當時監測的14個行業中，有12個行業扭虧為盈或盈利繼續增加，尚未扭虧的煤炭、軍工企業虧損額也大幅下降；全國31個省市自治區國有及國有控股企業全部實現扭虧為盈；大多數國有大中型虧損企業實現脫困。1997年虧損的6599戶企業，已通過破產、重組、扭虧等各種形式減少了4799戶，占6599戶的72.7%。全國進行建立現代企業制度試點的2770戶企業，絕大部分實現了公司制改革；國務院批準試點的520戶企業中的514戶國有企業，有430戶進行了公司制改革。

　　 對國有企業三年脫困的進程,大家的認識還不盡一致,對所采取的手段也褒貶不一。但是，三年脫困期間，企業重組、負債結構調整、富余人員安置、社會保障建設等方面的力度不斷加大，極大地促進了國有企業改革進程，并直接引發了下一輪的國有資產管理體制的改革。

　　 延伸（2003年以來）：國有經濟戰略性調整與國有資產管理體制改革

　　 國有企業改革的第一階段，是在所有權與經營權分離前提下，進行放權讓利；改革的第二階段，躍進到產權變革，以及在股權多元化的前提下，進行現代企業制度建設；而在第三階段，核心的變化則是從單個企業的改革轉向整個國有經濟的戰略性調整和重組。

　　 到2003年，經過25年的艱辛探索，國有企業改革取得了以下明顯進展：

　　 在經營機制方面，國有企業基本上完成了從政府附屬物向相對獨立的市場競爭主體的轉變。國有經濟整體素質得以提高。

　　 在所有制結構方面，國有經濟的戰略性調整與改組取得一定進展，一個符合中國國情的所有制結構正在形成。

　　 在企業外部環境方面，大力推進配套改革，市場機制已逐步成為資源配置的基本調節者。

　　 但與社會主義市場經濟的要求相比，國有企業改革的任務遠未完成，尤為突出的是兩個問題：

　　 一是國有經濟戰線仍然過長、過散，國有經濟戰略性調整與改組的力度還需要加大。由于國有經濟布局過散、戰線過長，有限的國有資本難以支持龐大的國有經濟盤子，造成國有企業數量過多、規模偏小、資本金不足，既影響了國有經濟的主導作用，又不利于國家的監管和國有經濟運營效率的提高。

　　 二是國有資產管理體制不順，國有股權仍然過分集中，國家所有權缺乏統一而負責任的代表。無論是在國家層面還是地方層面，國有資產管理都是多頭參與、無人負責。在誰代表國有股的權益、誰來進行國有資產的監管和運營、如何監管和運營等問題，一直沒有在制度上明確起來。

　　 為了更好地解決上述問題，黨的十六大和十六屆三中全會對國有企業改革做出新的部署。

　　 2002年11月召開的黨的十六大和2003年10月召開的十六屆三中全會相繼指出：“繼續調整國有經濟布局和結構，改革國有資產管理體制是深化經濟體制改革的重大任務（就是從這時起，黨的正式文件不再提國有企業改革是經濟體制改革的中心環節）。”以此為標志，我國國有企業改革躍進第三個階段。

　　 新階段的改革，首先是改革國有資產管理體制，設立國有資產出資人代表——國資委，統一國有資產所有者的權利、義務和責任，統一管資產、管人、管事等職能。

　　 根據黨的十六大部署，經十屆全國人大一次會議批準，從2003年3月份開始，國家實施了國有資產管理體制改革，主要內容包括：

　　 撤消過去專司國有企業改革的國家經濟貿易委員會，以及中央企業工委，設立國務院國有資產監督管理委員會。將財政部、中央組織部等部門行使的部分產權管理、人事任免等職能劃入國務院國資委。將197戶中央所屬非金融類國有企業劃歸國務院國資委，由國務院國資委代表國家統一行使國有資產出資人職能。

　　 31個省市和部分地級單位也在2003年底和2004年上半年相繼設立了對各自所有的國有企業履行出資人職責的國有資產監督機構。

　　 各級國資委的成立，從體制上確定和加強了所有者或出資人的職能。在機構設置上，實現了“政資分開”、“政企分開”，弱化了過去行政部門對企業的干預。同時，國有資產監管得到了切實加強。過去國有企業很多部門都在管（所謂的九龍治水），但又沒有任何一個部門對國有企業的保值增值負責任。國資委成立后，國有企業的出資人統一了，同時責任和義務也明確了。國資委加強了對所屬企業的業績考核、產權轉讓和投融資決策的管理，在很大程度上解決了國有企業“多頭管理、無人負責”的狀況。

　　 國資委的設立推動了所屬企業的調整重組。國務院國資委成立以來，中央企業戶數從196家減少到143家。同時企業的資產總量和競爭力有了提高。到2006年底，中央企業主管業務超過千億元的有19家，比成立之初增加了10家。

　　 國有經濟戰略性調整與重組是新階段國有企業改革的重要方面，主要圍繞以下幾個方面進行：

　　 一是收縮戰線，加強重點，促進國有資本向關鍵領域和重點行業、優勢大企業集中。

　　 堅持有進有退，有所為有所不為，從戰略上調整國有經濟布局。通過調整和改組，使國有經濟在需要控制的行業和領域得到進一步加強和壯大，而在不需要控制的行業和領域逐步退出。從國際經驗和我國實際情況看，國有經濟需要控制的行業和領域主要包括：涉及國家安全的行業，自然壟斷的行業，提供重要公共產品和服務的行業，以及支柱產業和高新技術行業中的重要骨干企業。其它行業和領域，可以通過資產重組和結構調整，國有經濟逐步退出。

　　 通過調整和改組，實現兩個“集中”，一個“分散”，即實現國有經濟向重點行業集中、優勢企業集中和產權結構的分散化。2003年-2006年，全國國有及國有控股工業企業戶數從3.66萬戶減少到2.61萬戶，但資產總額從9.54萬億元增加到13.4萬億元，平均增長12%。銷售收入從5.81萬億元增加到10.09萬億元，年均增長20.2%，利潤總額從3784億元增加到8072億元，年均增長28.7%。利潤增長幅度大大超過資產增幅，說明資產質量和盈利能力明顯提高。特別是國有資產向軍工、航空、通信、能源等重點領域、關鍵行業的集中力度加大，中央企業80%以上的國有資產集中在軍工、能源、交通、重大裝備制造、主要礦產等領域，承擔著我國幾乎全部的原油、天然氣生產，提供了全部的基礎電信服務和大部分增值服務，發電量占全國的55%，民航運輸周轉量占全國的82%，水運貨物周轉量占全國的89%，汽車運輸周轉量占48%，高附加值優質鋼材占全國的60%。

　　 二是加大中小國有企業改制為非國有企業的力度。

　　 從現實情況看，我國的國有中小企業大多處于競爭性領域，規模小，技術含量低，沒有明顯的競爭優勢。國有資本從這些領域退出來，不僅不會影響國有經濟功能的發揮，還會使國民經濟的整體效益得到明顯提高。而且，搞活中小企業，有助于擴大就業，幫助國有大企業剝離和安置富余人員。近年來，國有中小企業的產權改革取得了很大進展，尤其是省屬中小國有企業基本上已通過“雙重”轉換形式——在產權上，從國有產權轉化為各種形式的非國有產權；在身份上，從國有企業職工轉換為非國有企業職工，俗稱“買斷”工齡——改制為非國有控股企業。2003年以來，全國國有企業總戶數從15萬戶減少到2006年的11.9萬戶，平均每年減少8%。

　　 三是鼓勵非公有制經濟發展。

　　 集體、個體和私營等非國有經濟是社會主義市場經濟的重要組成部分。大力發展非公有制經濟，不僅是發揮一切經濟潛力、活躍城鄉經濟、發展社會生產力的需要，更重要的是，它對促進國有經濟戰略性調整和改組具有重要意義。我國國有經濟的戰略性改組，國有企業自身改革的深化和企業行為的轉變，在很大程度上還有賴于它的競爭伙伴——非公有制企業——的發展。國有經濟退出的行業，需要由非公有制經濟進入；因國有經濟調整而分離出來的富余職工，需要非公有制企業吸納。正是非公有制企業的大量出現并不斷發展壯大，才形成了良性的市場環境，并逼迫國有企業不斷調整自己的市場行為。2005年2月25日《國務院關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》正式頒布。文件共有36條，突出解決了行業準入問題和公平服務問題，對促進非公有制經濟的發展有著重要的意義和推動作用。

　　 大變無形，大變無限。盡管30年改革后，國有經濟仍還存在不少問題，如戰略性調整的任務很重，現代企業制度仍需不斷完善與創新，負債、冗員問題仍困擾著一些競爭力不強的企業，但相對30年前而言，確實已發生了翻天覆地的變化，為社會主義市場經濟打造了相應的微觀基礎。我相信，再過20年，等我們總結中國五十年改革的經驗時，一個布局更加合理、競爭性更強的新國有經濟體系將會出現在世人面前。

　　 （本文原載于吳曉靈等主編、中國經濟出版社出版的《中國經濟50人看三十年》，本報發表時有刪改。）