12月5日，國家發(fā)改委、財政部、交通運輸部和稅務(wù)總局聯(lián)合發(fā)布公告，就《成品油價稅費改革方案（征求意見稿）》向社會公開征求意見。燃油稅一般也稱為燃油消費稅、汽油稅和汽車燃油稅，它屬于消費稅的一種，是使用費性質(zhì)的消費稅。發(fā)達(dá)國家普遍實行燃油稅，并形成完整的征收體系。選擇能源豐富的美國和資源匱乏的日本的燃油稅為例進(jìn)行比較，我們對燃油稅或許可以有所理解和借鑒。

　　美國和日本的燃油稅

　　美國是較早征收燃油稅的國家，從1919年俄勒岡州開征汽車燃油稅為開端，到1929 年所有的州都已開征燃油稅。除各個州征收燃油稅外，美國聯(lián)邦政府也征收一定的燃油稅。燃油稅在美國各州呈現(xiàn)出不同特點，征收辦法也各不相同。美國聯(lián)邦燃油稅征稅對象主要是燃油以及各種燃料，包括普通汽油、乙醇汽油、煤油、柴油、壓縮天然氣、液化石油氣、航空燃料等。

　　美國聯(lián)邦燃油稅的納稅人包括進(jìn)口商、混合燃料的生產(chǎn)商、油氣管道運營商、油輪運營商、分銷商、煉油廠、油氣儲存庫（站）。美國的燃油稅與其他經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）國家顯著不同的是，美國的柴油稅率高于汽油稅率；而其他OECD國家的汽油稅率一般是燃油稅稅率中最高的，柴油、工業(yè)用重油以及加熱油稅率則較低。美國大部分州還在燃油消費稅的基礎(chǔ)上征收附加銷售稅。

　　美國大部分汽油都使用在公路交通上，因此美國對汽油都要先征稅，小部分非公路用途的汽油可申請退稅。聯(lián)邦燃油稅用染色方式區(qū)分應(yīng)稅和免稅的柴油和煤油。染色油基本上先不征稅，火車、公交車、商業(yè)飛行用染色油適用極低的稅率。如果把染色油用于應(yīng)稅項目，一旦查出，將被處以重罰。聯(lián)邦對燃油稅的減免主要包括：州和地方政府、學(xué)校、軍隊、加熱、農(nóng)業(yè)發(fā)電廠、火車、公交車、商業(yè)捕魚、救護(hù)用飛機(jī)、商業(yè)飛行和其他非公路運輸使用的燃油（料）。但農(nóng)業(yè)和取暖等用油，要使用規(guī)定顏色的柴油才能免稅。

　　日本由于能源極度匱乏，十分重視節(jié)能。日本的燃油稅有4個稅種，汽油稅、柴油稅、天然氣稅和地方道路稅。其燃油稅的征收范圍在發(fā)達(dá)國家中最廣，是專門為公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)的特定支出而征收的稅。日本所有的燃油稅都采取價外征收，從量定額。其中汽油稅和地方道路稅的征稅對象是汽油，以“升”為計量單位。道路使用稅以出廠的石油產(chǎn)品為稅基，同石油消費稅一并征收。柴油稅的征稅對象是使用柴油的汽車，也以 “升”為計量單位。天然氣稅的征稅對象是液化天然氣，天然氣稅是對石油消費稅的擴(kuò)大和補充。日本的燃油稅稅率若干年規(guī)定一次。

　　在征收環(huán)節(jié)上，日本的汽油稅和地方道路稅是汽油從倉庫裝運時征收；柴油稅是使用柴油的汽車所有人在購買柴油時征收。燃油稅屬中央和地方共享，燃油稅一半歸中央，用于公路建設(shè)和維護(hù)；一半歸地方，用于地方維護(hù)公路。日本對燃油稅的減免主要包括：對出口、煤油、飛機(jī)專用油、石油化學(xué)用油免汽油稅；對船舶動力源、鐵路車輛、農(nóng)林經(jīng)營用、鋼鐵、電力或化學(xué)工業(yè)原料免柴油交易稅。

　　美日兩國燃油稅的主要同異

　　兩國有一些主要的相同點。美國和日本都通過制定機(jī)動車燃油經(jīng)濟(jì)性標(biāo)準(zhǔn)，實施車輛燃油費等促進(jìn)其制造業(yè)的改革、降低油耗、提高燃油效率、引導(dǎo)消費者購買低油耗汽車。實行燃油稅的目的基本是一致的。一是為了保護(hù)環(huán)境，將燃油稅作為收入來源；二是在取得收入的同時，減少燃油消費量，提高能源的利用效率。美國和日本對燃油稅都是采取從量征收。

　　美國和日本燃油稅收入的管理和使用大體相同，都實行基金預(yù)算，建立公路建設(shè)基金，專款專用，主要用于道路建設(shè)和汽車運輸環(huán)境的治理。如美國在1956 年成立了“聯(lián)邦公路信托基金”。國內(nèi)產(chǎn)品稅中某些與公路有關(guān)的稅收收入，如汽油稅等，都?xì)w入該項專用基金。日本也建立了“道路建設(shè)改善特別預(yù)算賬戶”，將石油消費稅、道路使用稅和天然氣稅都?xì)w入該賬戶，專門用于道路建設(shè)和環(huán)境治理。而且日本是把征收燃油稅的全額用于道路維護(hù)。美國和日本都對農(nóng)業(yè)、牧業(yè)、漁業(yè)、取暖等特定行業(yè)領(lǐng)域用油都采取了低稅、免稅、補貼等辦法。

　　其不同點主要在于征收范圍不相同。美國聯(lián)邦燃油稅征收對象包括燃油（汽油、柴油等）以及各種燃料。州燃油稅的征稅對象包括汽油、柴油、煤油、特殊燃料。日本燃油稅的征收范圍比美國更廣，燃油稅的征稅對象包括汽油稅、柴油稅、地方道路稅和天然氣稅。

　　征收環(huán)節(jié)也不太一樣。美國對汽油和柴油的納稅環(huán)節(jié)以進(jìn)口、生產(chǎn)和銷售為主，而煤油和特殊燃料如天然氣、乙醇等則主要在零售環(huán)節(jié)征收。日本的汽油稅和地方道路稅是汽油從倉庫裝運時征收，柴油稅是使用柴油的汽車所有人在購買柴油的時候征收。

　　稅率也不同。美國的稅率較低，對汽油征收30%的稅率。但與很多發(fā)達(dá)國家不一樣的是，美國的柴油稅率高于汽油的稅率。而日本的稅率較高，對汽油征收120%的稅率。不同的燃油稅政策導(dǎo)致不同的汽車消費結(jié)構(gòu)，美國由于實行低油價政策，所以流行大排量轎車、高耗油輕型卡車；而日本的高燃油稅導(dǎo)致了高油價，流行低排量的小型車。

　　發(fā)達(dá)國家也有中央和地方政府的稅收分享的問題。雖然美國和日本都是由中央和地方共同享有燃油稅，但是，美國的燃油稅收入中，州政府比聯(lián)邦政府得到更多。日本的燃油稅一半的收入歸地方支配用于維護(hù)地方道路，保證了地方用于公路的財政支出來源給予地方合理的支配權(quán)；另一半歸中央所有，保證了中央宏觀調(diào)控的靈活性。

　　國外燃油稅對中國的啟示

　　美國與日本的燃油稅已經(jīng)實行了很長時間，經(jīng)過多次改善，比較成熟。他們的相同點主要說明燃油稅的基本含義和所要達(dá)到的目的是“公平和效率”。他們的不同點則說明，在“公平和效率”原則下，一個國家應(yīng)該根據(jù)自己的國情，確定征稅范圍、方式、幅度以及相關(guān)的問題。

　　12月5日，發(fā)改委等4部門公布成品油價稅費改革方案公開征求意見。方案在不提高現(xiàn)行成品油價格的前提下，取消公路養(yǎng)路費等6項收費，逐步有序取消政府還貸二級公路收費，將汽油消費稅由每升0.2元提高到1元，柴油由每升0.1元提高到0.8元。改革跟我以前預(yù)期的差不多。燃油稅替代養(yǎng)路費，成品油仍然是政府定價下的國際接軌。調(diào)整后的成品油價格低于現(xiàn)行成品油價格，低稅率和補貼都體現(xiàn)了。對于提高中國能源效率是一個制度性改革，短期可能有不同群體的利益分配，由于能源稀缺和環(huán)境問題，這對所有的人是一個長期利好。那么，在哪些方面我們可以借鑒美國和日本的經(jīng)驗？

　　首先，對于中國燃油稅的征稅范圍，除了對汽油和柴油征稅以外，還可以借鑒美國和日本，對煤油、液化氣和重燃油等石油產(chǎn)品征收燃油稅，以避免替代品在具有汽油、柴油某些同樣使用價值時，產(chǎn)生避稅投機(jī)行為。

　　其次，發(fā)達(dá)國家稅率高低相差很大，如美國對汽油征收30%的稅率，日本卻高達(dá)120%。稅率的基礎(chǔ)還是一個消費者負(fù)擔(dān)和對能源稀缺的認(rèn)識問題。美國地域遼闊，是一個以汽車為主要交通工具的國家，如果稅率太高，交通負(fù)擔(dān)就比較重。此外，美國能源資源豐富從歷史上就造成了美國對能源效率的要求沒有日本高。中國既有美國的地域遼闊的特征，也有日本能源稀缺的問題，更重要的是中國是發(fā)展中國家，對能源的補貼是解決社會負(fù)擔(dān)和支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，應(yīng)當(dāng)傾向美國的低稅率。對于產(chǎn)業(yè)的引導(dǎo)可以通過其他政策配套。

　　因此，方案中將汽油消費稅提高到每升1元，柴油0.8元。的確是比較低的稅率，這樣，與調(diào)低成品油價格一起推出，調(diào)后的價格可能會低于目前的價格（至少不提高現(xiàn)行成品油價格）。這大致是根據(jù)養(yǎng)路費和二級公路收費的規(guī)模定的，同時考慮政府和消費者的接受能力。應(yīng)對不同的燃油品種采取差別比例稅率，鼓勵清潔油品的消費，如制定柴油的稅率低于汽油的稅率。

　　再次，目前汽油消費稅只是在生產(chǎn)環(huán)節(jié)上征收。任何稅種的關(guān)鍵都是透明和有效，哪個環(huán)節(jié)透明和有效，就在哪個環(huán)節(jié)做。大多數(shù)國家直接向消費者或石油商在零售或批發(fā)環(huán)節(jié)征稅，在零售環(huán)節(jié)征收，其優(yōu)點是誰用油誰繳稅，繳稅人即是最終負(fù)擔(dān)者，這些中國都可以借鑒。比如銷售環(huán)節(jié)就很透明，買的時候把稅給交了，油價多少，稅多少，發(fā)票上列清楚就行。中國也可以根據(jù)不同油種，在不同的環(huán)節(jié)征收。

　　第四，對于中央和地方政府的稅收分享，目前比例不清楚。方案提出主要用于替代公路養(yǎng)路費等六項收費的支出，補助各地取消已審批的政府還貸二級公路收費。這實際上也與美國和日本的經(jīng)驗相符，實行燃油稅收入歸中央和地方共有。對于燃油稅收入一律專款專用的規(guī)定也符合國際慣例。

　　最后，對于燃油稅的減免和補貼，方案提出對種糧農(nóng)民、部分困難群體和公益性行業(yè)給予必要扶持。世界上許多國家也是這么做的。只對用于道路交通的油品課以高稅，而對公共交通、農(nóng)業(yè)、牧業(yè)、漁業(yè)、取暖等特定行業(yè)領(lǐng)域用油都采取低稅、免稅、補貼的政策。對于航空、水運等非公路部門不需要使用道路，以前沒有養(yǎng)路費。但實現(xiàn)燃油稅之后，卻要繳納燃油稅，這將增加這些行業(yè)的成本，政府可以選擇減免或者補貼以減輕燃油稅對這些部門影響。

　　稅制可以再實施中進(jìn)一步完善，稅率以后可以根據(jù)實施情況還可以進(jìn)行適時調(diào)整，目前重要的是把稅制先推出來。

　　（作者為廈門大學(xué)中國能源經(jīng)濟(jì)研究中心主任） [46]來源：第一財經(jīng)日報