本報記者 聶春林 實習記者 周呈思

　　 “省直管縣，減少了行政層級，提升了政策信息溝通速度和政府決策效率。與此同時，財權與事權的下放，有助于縣市基層發揮主動性，專注縣域經濟的發展”。11月2日晚和11月5日下午，48歲的國家行政學院經濟學部教授張占斌兩次接受記者電話采訪時，均極力建言中央應加大推進省直管縣的力度。

　　 一個偶然的機會，中央黨校經濟學博士張占斌開始關注省直管縣。２００３年－２００４年，張作為中組部和團中央選派的支援西部博士團成員之一，到重慶市梁平縣掛職副縣長。在張占斌看來，重慶作為直轄市，是省級架構，“市直管縣，效率很高”。

　　 自此，張占斌把研究的領域側重于省直縣。此后，他作為課題小組負責人，為海南省進一步對縣級放權改革作了總體規劃。

　　 事實上，國家亦有意在“有條件的地方實行省直管縣”。繼今年8月中央對各省機構改革方案的文件中提出省直管縣建議后，不久前召開的十七屆三中全會又重申了這一觀點。

　　 誰的“抽水機”

　　 《21世紀》：市管縣誕生的背景是什么？改革開放三十年以來，省、市、縣三級行政權力邊界的變化導致了什么情況？

　　 張占斌：地級市大規模出現，是在改革開放之后。當時省政府的派出機構即地區行政公署，實質上并不是一級政府。1983年，國務院提出，讓這個派出機構與區域內的一座中心城市機構進行合并，利用中心城市的優勢地位拉動所轄縣的經濟發展，減少條塊分割、城鄉分割。這就是當年市管縣誕生的背景。

　　 從實際來看，這項改革在初中期對縣域經濟的發展確實也起到了一定的推動作用，具有歷史適應性。但隨著時間的推移，特別是在上世紀90年代中后期城市化進程加快和國有企業脫困情況下，市級政府的市本位傾向日益增強，縣域財富向城市日趨集中，很多城市事實上成為縣域經濟的“抽水機”。而在現行財政轉移支付和分稅制度下，地級市為了中心城市的發展，往往截留所轄縣的資金，導致城鄉差距越拉越大。

　　 另一方面，當年相當一部分中心城市并非是由于經濟發展自然形成的，而是被強推上去的，其實并不具備條件；有的則是“矬子里拔大個”，其經濟實力甚至還不如所管轄的縣，這些逐漸成為后來市縣長期矛盾和沖突的根源。

　　 《21世紀》：什么是財政直管與行政直管？

　　 張占斌：由于各地具體情況差異較大，省直管縣的類型也不盡相同，有些地區在財政體制上實行省對縣直接管理；有些地區則在行政體制上實行直管。

　　 一般來說，省直管縣的第一步應是實現財政直管，即在財政預算編制上，由省直接對縣編制預算，在收入劃分上也由省直接對縣進行劃分，同時省也把轉移支付、專項資金補助、資金調度、債務管理等經濟權限下放到縣的一種管理體制。

　　 第二步，才是行政直管。具體指，市縣平級，不僅在財政體制上，而且在人事權、審批權、經濟社會管理權上都由省與縣直接打交道的體制。

　　 省管縣路徑及模式

　　 《21世紀》：浙江和海南在省直管縣方面，一直走在全國前列，其改革經驗主要有哪些？

　　 張占斌：浙江和海南兩個省分別在這兩種直管方式上作了比較成功的表率。

　　 在當初“撤地建市”的時候，與其他省不同的是，浙江一直保留著原有“省管縣”的財政體制。從1992年至2006年的十四年間，浙江省先后四次出臺政策，擴大經濟強縣的財政、經濟管理和社會事務管理范圍，尤其是2006年，浙江將原先屬于金華市的131項管理權限、472項省級部門的經濟社會管理權限以多種形式下放到義烏市。一時間，義烏被媒體喻為“全國權力最大縣”。后據統計，其中有572項事項和權限已得到落實，從而形成了省管縣體制的“浙江模式”。

　　 海南則因其省域面積小、縣級區域少，而具有行政直管改革的先天條件。1988年建省之初，便實行了市、縣平級的管理體制。目前全省十幾個縣市都由省里直接管理，彼此間沒有從屬關系。因此，這不僅實現了財政層面上的省管縣，更是實現了行政層面的省管縣。

　　 《21世紀》：當年湖北等地推直管縣市時，有其特殊的歷史背景，不是主動而為之。當年的嘗試在今天看來有何意義？相比市管縣，省直管縣體制對縣域經濟的發展主要有哪些好處？

　　 張占斌：盡管是被動直管，但天潛仙三市樣本給了我們一個絕好的啟示：放權直達縣，減少中間行政層級，給基層更多自主決策的空間，會激活縣域經濟的引擎。這便是健康的制度設計的力量。

　　 十多年的經驗表明，相對于市管縣，省直管縣（市）體制的優勢主要有三：

　　 其一，行政層級的減少，提升了政策信息溝通速度和政府決策效率。每個直管縣市在這方面的體會非常強烈。對施政效果來說，政策信息傳遞的準確和快速起到了很關鍵的作用。無論是中央還是地方基層，主觀愿望是層級越少越好，政令容易貫徹，下情容易上達。

　　 我國目前實行的是五級行政體制，是行政層級最多的國家。行政層級過多，不僅導致行政成本上升，更妨礙了政府層級間溝通的速度和公共管理的績效。

　　 目前世界上絕大部分國家實行的是二級或三級行政管理體制，實行四級制及以上的國家不到20%。比如，美國國土面積與我國相近，實行“州—市”二級與“州—縣—鎮”三級共存制；印度人口眾多，仍然實行“邦—縣—區”三級制；日本則為“都、道、府、縣—市、盯、村”二級制。

　　 其二，財權與事權的下放，有助于縣市基層發揮主動性，專注縣域經濟的發展。在我國，縣域國土面積超過90%，人口超過全國的70%，GDP亦占據半壁江山。縣域經濟的發展程度直接影響城鄉二元結構體系的變遷。直管體制有助于改革的成果和收益向縣域和農村傾斜，讓更多的縣域公民受益。

　　 其三，有利于省域經濟的整體協調發展。在以往的體制下，資源配置和產業布局等更多體現市一級的意圖和利益取向，省域發展平衡面臨制約。直管以后，生產要素能夠在更高層次和更大范圍內得到統籌協調、合理流動。

　　 劃小省突圍？

　　 《21世紀》：目前，一個省級政府只需要直管一、二十個地級市，而實現省直管縣后，有的省要直接面對100多個縣級政府，這無疑會導致省級政府機構的空前膨脹。而另一方面，縣級政府裁量權的增加又會帶來一些新的隱患。這些如何在改革中加以避免？

　　 張占斌：這也是為什么直管試驗在海南和浙江搞得比較成功的原因之一。海南全省陸域面積只有3.54萬平方公里，浙江在大陸省份中地域也很小。省小縣少，是兩地省管縣體制施行的一個先天優勢。浙江代表在介紹改革經驗時就曾指出：浙江省從省會杭州到各市、縣的距離較其他省為近，省級政府的行政權力作用范圍相對較大。

　　 現在還沒有一個很成熟的大省省管縣的管理模式。對于擁有上百個縣級單位的大省來說，省直管縣背后所面臨的權力監督問題也是改革的一大難題。行政層級減少，下屬單位增加，省級部門的監督難免顧此失彼或者鞭長莫及。

　　 除了探索新的管理模式之外，一個有效的方法就是“劃小省”。將現有行政區劃從科學角度將大省面積劃小。這肯定是一個大動作，但是可以漸進突破。比如，可以在大致維持現有版圖的前提下，在有條件的地方增設直轄市，成熟一個設一個。

　　 《21世紀》：在省直管縣改革中，地級市的官員群體利益是否為改革推進的潛在阻力？該怎樣協調和化解？

　　 張占斌：省直管縣的過程，也是一種利益的重新調整和權力的重新分配。實行省管縣在擴大縣級經濟實力的同時，會給中心城市的擴張造成負面影響。現在某些地級市吞縣變區、控權不放，就是想先下手為強。

　　 省直管縣的改革推進中，地級市的官員群體利益問題不能不考慮。中國實施市管縣已經有20多年的歷史，由此形成的利益權力集團數量龐大。省管縣，將地級市架空，就涉及到利益重新分配的問題。現在中央之所以謹慎表言“在有條件的地方逐步實行”，就是不搞一刀切，漸進向前，防止改革在初始階段即遭挫。

　　 很多地市級官員擔心，省直管縣以后他們將何去何從。其實這是一個技術問題。比如，以前機構改革中運用過的“老人老辦法，新人新辦法”就可以沿用過來。直管后，仍然保留級別職位，并在將來的新體制下建立起官員分流協調機制。雖然地市級撤銷了，但直管后省直機構無疑將工作量大增，這都需要人事上作出調整。況且，今后城市向社區化發展也需要更多的市政管理人才。