黨國英 中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所農(nóng)村宏觀經(jīng)濟(jì)室主任、研究員

　　深化農(nóng)村土地制度改革是當(dāng)務(wù)之急

　　 在土地管理的理念上，要徹底糾正對(duì)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的恐懼癥。大量研究和世界經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)都證明，世界上可怕的不是土地私有制，而是土地公有制過度擴(kuò)展。不當(dāng)?shù)耐恋刂贫葹閲�家長治久安埋下禍根。現(xiàn)代國家已經(jīng)早已不同于農(nóng)業(yè)自然經(jīng)濟(jì)時(shí)代的國家，有種種辦法對(duì)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)做出限制。說現(xiàn)在的土地集體所有制是農(nóng)民社會(huì)保障的基礎(chǔ)，實(shí)在是陳詞濫調(diào)。

　　 概括地講，現(xiàn)行關(guān)于農(nóng)村土地的法規(guī)有這樣的特點(diǎn)：從法規(guī)的抽象意義上看，農(nóng)民擁有強(qiáng)度很高的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，但從實(shí)際經(jīng)濟(jì)關(guān)系看，地方政府和村集體的掌控者卻有強(qiáng)度很高的土地控制權(quán)。正是由于這個(gè)特點(diǎn)，地方政府的實(shí)際權(quán)力被放大了。中央“天高皇帝遠(yuǎn)”，農(nóng)民說話不算數(shù)，地方政府和集體的實(shí)際掌控者就厲害了。

　　為什么中央政府的土地政策難落實(shí)？

　　 任何法律不可能事無巨細(xì)地做出規(guī)定，總會(huì)有漏洞，但現(xiàn)行法律的基本精神是明確的，只要嚴(yán)格按法律精神辦事，有了問題也不至于發(fā)生系統(tǒng)性的偏差。讀過《土地承包法》的人知道，這部法律在文字上的確賦予農(nóng)民的權(quán)利要超過賦予集體的權(quán)利。農(nóng)民的土地承包權(quán)30年不變，這是明文規(guī)定的。當(dāng)年江澤民主席還說過，30年以后也不會(huì)變。其他涉及國家征用土地的法規(guī)也規(guī)定了土地征用程序，其中包括了對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償辦法。這兩年，國務(wù)院的文件更明確地規(guī)定，因?yàn)椤皣�家建設(shè)”而征用土地以后，要將所有失地農(nóng)民納入社會(huì)保障的范圍，用各種辦法保障農(nóng)民的生活水平不降低。

　　 然而，現(xiàn)實(shí)是在土地管理方面出現(xiàn)了系統(tǒng)性的問題。在任何大國，都存在中央政府和地方政府之間的利益博弈，中國也一樣。中國是一個(gè)大國，只要百分之十的地方政府打小算盤，置大局于不顧，事情就不得了。法律的漏洞，有效監(jiān)管的高昂成本，中央政府不同部門的不協(xié)調(diào)，都是地方政府可以用來博弈的好牌，事實(shí)上，這些牌的確被利用了。這牽涉中央和地方之間的關(guān)系問題，我們對(duì)地方政府的指責(zé)是沒有意義的，且這種指責(zé)根本就不是解決問題的出路。問題還是出在基本制度上，包括法律規(guī)定的合理性基礎(chǔ)也存在問題；正是基本制度的不合理，留下了地方和中央之間博弈的空間。如果立法的法理出了問題，法律就難以操作。我們需要認(rèn)識(shí)基本制度方面的問題，并由此下手來解決問題。

　　 在土地管理的理念上，要徹底糾正對(duì)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的恐懼癥。大量研究和世界經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)都證明，世界上可怕的不是土地私有制，而是土地公有制過度擴(kuò)展。不當(dāng)?shù)耐恋刂贫葹閲�家長治久安埋下禍根。現(xiàn)代國家早已不同于農(nóng)業(yè)自然經(jīng)濟(jì)時(shí)代的國家，有種種辦法對(duì)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)做出限制。說現(xiàn)在的土地集體所有制是農(nóng)民社會(huì)保障的基礎(chǔ)，實(shí)在是陳詞濫調(diào)。

　　土地管理方面的系統(tǒng)性問題

　　 現(xiàn)行農(nóng)村土地承包制是1980年代初開始推行的。在這個(gè)制度下，農(nóng)民獲得了很大的生產(chǎn)自主經(jīng)營權(quán)。農(nóng)民用“交夠國家的，留夠集體的，剩下是自己的”這樣的俗語來概括這個(gè)制度的特點(diǎn)。實(shí)行這個(gè)制度之后，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性得到空前釋放，糧食生產(chǎn)總量迅速增加，絕大部分農(nóng)民在短期內(nèi)解決了溫飽問題。這個(gè)制度還支持了我國農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，使一部分農(nóng)村實(shí)現(xiàn)了城市化，一部分農(nóng)民走上了致富之路。

　　 然而，現(xiàn)行農(nóng)村土地承包制還是沒有解決農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)問題。過去的改革稱得上是“半截子土地產(chǎn)權(quán)”改革。這種“半截子土地產(chǎn)權(quán)”有以下兩個(gè)顯著特征：

　　 第一，農(nóng)民在農(nóng)業(yè)土地使用中的所謂承包權(quán)不穩(wěn)定。承包地常常被村集體領(lǐng)導(dǎo)重新分配，農(nóng)民俗稱“三年一小調(diào)，五年一大調(diào)”。越是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，土地承包期限越是極不確定。據(jù)了解，最近某中部大省正在全面調(diào)整土地，主要原因是種地比較利益提高以后，一部分原來“放棄”承包權(quán)的農(nóng)民重新要求歸還承包權(quán)，并形成了社會(huì)穩(wěn)定的壓力。為了保護(hù)農(nóng)民的土地承包權(quán)，中央政府做了許多努力。先是規(guī)定第一輪土地承包15年不變；第一輪承包到期后，政府又規(guī)定承包期再延長30年。針對(duì)一些鄉(xiāng)村干部刻意歪曲土地承包制30年不變含義的錯(cuò)誤說法，中央有關(guān)文件明確指出，不僅農(nóng)村土地承包制度不變，農(nóng)民對(duì)自己所承包的具體的地塊也不變。針對(duì)人口變動(dòng)的影響因素，中央政府明確提出“增人不增地，減人不減地”的硬性政策，以約束一些鄉(xiāng)村干部隨意變更農(nóng)民承包地的行為。但是，在實(shí)際工作中仍然未能糾正農(nóng)民土地承包權(quán)被隨意侵犯的行為。

　　 農(nóng)民土地承包權(quán)難以穩(wěn)定有復(fù)雜的原因，但根子是“半截子土地產(chǎn)權(quán)”。農(nóng)戶家庭人口變動(dòng)使土地承包的人均數(shù)量發(fā)生變化，一些農(nóng)民希望調(diào)整土地是重要原因，一些鄉(xiāng)村干部通過變更土地承包撈取好處是更為重要的原因。現(xiàn)行法規(guī)的不配套、不完善也給土地承包權(quán)的變更留下了漏洞。雖然有相當(dāng)多的農(nóng)民擁護(hù)中央的政策，但因?yàn)橥恋氐摹凹�體所有”在實(shí)踐中總被理解為村干部的控制權(quán)力，這些農(nóng)民很難在土地承包權(quán)受侵犯時(shí)與干部們抗衡。正是由于這些復(fù)雜原因，土地承包權(quán)15年或30年不變的國家政策始終沒有得到不折不扣地執(zhí)行。溫家寶總理曾用“永遠(yuǎn)不變”這樣強(qiáng)烈的語氣表達(dá)了他對(duì)穩(wěn)定土地承包制本來意義的堅(jiān)定認(rèn)識(shí)，也預(yù)示著中央政府將下決心為穩(wěn)定土地承包權(quán)做出更有效的努力。

　　 第二，農(nóng)業(yè)用地在轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)用地時(shí)，農(nóng)民幾乎沒有議價(jià)的權(quán)利，導(dǎo)致大量土地交易徇私舞弊，養(yǎng)肥了一些開發(fā)商和一些腐敗分子，讓國家和農(nóng)民雙雙吃虧。因?yàn)檗r(nóng)民沒有議價(jià)的權(quán)利，使得一些地方的土地交易成為一種暗箱操作，農(nóng)民極度不滿。為了解決這方面的問題，中央政府也出臺(tái)了許多政策，但因?yàn)檎�策�?zhí)行主體的利益往往與農(nóng)民的利益不一致，結(jié)果使政策的執(zhí)行總是被大打折扣。去年中央政府出臺(tái)了新的土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，使農(nóng)民的利益得到了較高程度的保障，但有效實(shí)行這個(gè)制度的成本仍然很高，因此很難真正消除一些地方政府在土地征用中對(duì)農(nóng)民利益的損害。

　　 公有土地如同一切公有資源一樣，只要它擁有足夠的價(jià)值，必然會(huì)成為強(qiáng)者掠取的對(duì)象。土地承包法實(shí)際上顯示了國家、集體和農(nóng)戶對(duì)土地所有權(quán)的分割，但卻沒有明確地、合理地界定它們之間的權(quán)利邊界。土地承包法的本意是要克服傳統(tǒng)集體所有制的弊端，但又想繼續(xù)維持集體所有制的框架，不免在邏輯上漏洞百出，在實(shí)踐中弊端叢生。當(dāng)法律不能清晰界定權(quán)利邊界，或者界定之后又不能維護(hù)這種界定的有效性，實(shí)際的政治力量就要發(fā)生作用。這其中最大的問題是在政治關(guān)系中處于弱勢地位的農(nóng)民會(huì)受到利益的侵害，而法律本來想削弱的“集體”力量卻因現(xiàn)實(shí)的政治關(guān)系而得到加強(qiáng)。

　　 大量調(diào)查發(fā)現(xiàn)，地方政府和鄉(xiāng)村干部對(duì)土地控制的強(qiáng)度決定于下述方面的因素。第一，國家權(quán)力的配置狀況。筆者在某地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，地方政府違反中央土地承包法關(guān)于承包期限的規(guī)定幾乎沒有任何風(fēng)險(xiǎn)。土地承包的頻繁調(diào)整已經(jīng)不是村干部的行為，而變成鄉(xiāng)里、縣里的行為。縣政府把調(diào)整土地作為一個(gè)時(shí)段的中心工作去抓。縣政府調(diào)整土地承包期限的動(dòng)力在于增加稅收。在目前政治權(quán)力格局之下，每一級(jí)政府對(duì)上級(jí)政府都有很強(qiáng)的隱蔽信息的能力，除非有告狀事件（特別是集體上訪事件）發(fā)生，上級(jí)部門并不糾正下級(jí)的違法行為，且集體上訪的事情在土地調(diào)整中事實(shí)上很少發(fā)生。第二，土地收益情況。干部在多大程度上使用這種權(quán)力并決定是否重新分配土地，取決于這種行為所獲得的利益和成本的比較。農(nóng)民的土地使用權(quán)的保障程度盡管在各地有所不同，但有清楚的規(guī)律可循：承包權(quán)的穩(wěn)定性與土地的市場價(jià)格成反比；土地的市場價(jià)格與土地的收益（包括轉(zhuǎn)移用途所產(chǎn)生的級(jí)差收益）成正比。在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)條件差、土地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用途概率小的情況下，土地的承包關(guān)系比較穩(wěn)定；土地的農(nóng)業(yè)收益高、轉(zhuǎn)作非農(nóng)用途概率大的情況下，土地承包關(guān)系就不穩(wěn)定。這個(gè)問題的實(shí)質(zhì)是，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地方，城市工業(yè)集團(tuán)的政治力量強(qiáng)大，他們一方面與農(nóng)村干部建立聯(lián)盟，另一方面又竭力影響政府官員，使普通農(nóng)民的政治談判能力相對(duì)衰弱，不能保護(hù)自己的土地權(quán)利。第三，稅收制度的影響。這個(gè)因素農(nóng)村稅制改革以后不再重要。第四，土地觀念的影響。據(jù)秦暉的研究，中國的土地私有制在宋代以后才出現(xiàn)，且國家的權(quán)力高度滲透于所有權(quán)關(guān)系中，國家與農(nóng)民的矛盾仍然超過地主與農(nóng)民的矛盾。這種歷史影響對(duì)農(nóng)民的土地觀念有深遠(yuǎn)影響，以至于農(nóng)民至今有“國有土地”的觀念，而代表國家力量的人物則被看做是政府官員。農(nóng)民的“國有土地”觀念加強(qiáng)了他們的“官本位”觀念，這使得官員對(duì)土地的控制更加肆無忌憚。盡管農(nóng)民有“國有土地”的觀念，但不能認(rèn)為農(nóng)民不希望擁有屬于自己的土地。

　　農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)不完整

　　 法律自身顯然存在內(nèi)在的邏輯上的矛盾：一方面，它反對(duì)“增人增地、減人減地”；另一方面，它又規(guī)定農(nóng)戶是承包權(quán)的主體，給戶主保留了“增人增地、減人減地”的權(quán)利訴求。簡而言之，土地承包制具有內(nèi)在的不穩(wěn)定性。

　　 在現(xiàn)行法律框架下，確立農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)是不可能的。農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)不完整的主要表現(xiàn)是：

　　 １．農(nóng)民沒有退出集體經(jīng)濟(jì)的權(quán)利。《土地承包法》規(guī)定：“承包期內(nèi)，承包方全家遷入小城鎮(zhèn)落戶的，應(yīng)當(dāng)按照承包方的意愿，保留其土地承包經(jīng)營權(quán)或者允許其依法進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。”“承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地。”法律還規(guī)定：“承包方在承包期內(nèi)交回承包地的，在承包期內(nèi)不得再要求承包土地。”按這個(gè)規(guī)定，農(nóng)戶的土地使用權(quán)僅僅限于農(nóng)村，一旦農(nóng)民離開農(nóng)村，土地使用權(quán)立刻消失。

　　 ２．農(nóng)民沒有完整的自主經(jīng)營權(quán)。《基本農(nóng)田保護(hù)條例》：禁止任何單位和個(gè)人閑置、荒蕪基本農(nóng)田。承包經(jīng)營基本農(nóng)田的單位或者個(gè)人連續(xù)兩年棄耕拋荒的，原發(fā)包單位應(yīng)當(dāng)終止承包合同，收回發(fā)包的基本農(nóng)田。這個(gè)規(guī)定顯然是不合適的。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)已經(jīng)是一種市場化程度比較高的經(jīng)營活動(dòng)，農(nóng)民在一個(gè)季節(jié)里是耕作還是休耕，取決于他對(duì)投入和產(chǎn)出的計(jì)算。例如，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格低到一定程度，農(nóng)民選擇休耕不僅對(duì)農(nóng)民自己有利，對(duì)國家也是有利的。如果強(qiáng)制農(nóng)民耕作，反倒于私于公都十分有害。

　　 ３．“少數(shù)服從多數(shù)”原則侵害部分農(nóng)民權(quán)利。《土地承包法》規(guī)定：“承包方案應(yīng)當(dāng)按照本法第十二條的規(guī)定，依法經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意。”這意味著三分之一農(nóng)民不同意承包方案時(shí)，只能被迫接受。在具體的土地承包工作中，村民代表的產(chǎn)生容易被村干部操縱，結(jié)果是多數(shù)農(nóng)民被迫接受他們不同意的土地承包方案。《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地，可以由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包經(jīng)營，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)。農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包經(jīng)營的，必須經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)。”這一條款同樣有上述問題。

　　 概括地講，現(xiàn)行關(guān)于農(nóng)村土地的法規(guī)有這樣的特點(diǎn)：從法規(guī)的抽象意義上看，農(nóng)民擁有強(qiáng)度很高的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，但從實(shí)際經(jīng)濟(jì)關(guān)系看，地方政府和村集體的掌控者卻有強(qiáng)度很高的土地控制權(quán)。正是由于這個(gè)特點(diǎn)，地方政府的實(shí)際權(quán)力被放大了。中央“天高皇帝遠(yuǎn)”，農(nóng)民說話不算數(shù)，地方政府和集體的實(shí)際掌控者就厲害了。

　　“半截子土地產(chǎn)權(quán)”的危害

　　 土地承包不穩(wěn)定對(duì)農(nóng)村發(fā)展乃至國民經(jīng)濟(jì)成長有極大危害。只要土地承包期限過短，承包地塊被經(jīng)常調(diào)整，農(nóng)民就不會(huì)在土地上認(rèn)真投入，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效率的提高將受到影響。承包權(quán)不穩(wěn)定還將導(dǎo)致土地的使用權(quán)價(jià)格被嚴(yán)重扭曲，土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓市場難以發(fā)育，土地資源的合理配置難以實(shí)現(xiàn)。更嚴(yán)重的是，現(xiàn)實(shí)土地承包制下使農(nóng)民仍然有強(qiáng)烈的“占奪”公有土地的意識(shí)，導(dǎo)致農(nóng)村大量土地成為農(nóng)民的宅基地，出現(xiàn)農(nóng)民住房大量空置與農(nóng)民繼續(xù)申請(qǐng)宅基地同時(shí)并存的現(xiàn)象，但農(nóng)村空置房屋難以成為農(nóng)民交易的對(duì)象。對(duì)“公地”更強(qiáng)大的掠奪力量來自鄉(xiāng)村干部乃至各類“官商”，以至近些年農(nóng)村耕地流失速度觸目驚心。目前的土地制度還成為中國農(nóng)村城市化的嚴(yán)重障礙，它使大量農(nóng)民在放棄土地之后不能得到合理的補(bǔ)償價(jià)格，無力在城市購買住房。不合理的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)格鼓勵(lì)農(nóng)民守住土地不放，使他們成為身份在農(nóng)村、打工在城市的長距離遷徙的“候鳥”，創(chuàng)造出一種浪費(fèi)無窮、痛苦無邊的社會(huì)生活畫面。如果把土地承包權(quán)永久化改革看做下一步推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展、深化農(nóng)村改革的焦點(diǎn)，一點(diǎn)也不為過。

　　 目前這種“半截子土地產(chǎn)權(quán)”還導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)的不穩(wěn)定。據(jù)了解，引起農(nóng)村“群體性事件”的首要原因是土地糾紛，特別是征地中發(fā)生的土地糾紛。我們?cè)谡{(diào)查中發(fā)現(xiàn)，一些本來是個(gè)別的土地糾紛，很容易擴(kuò)大為群體性事件。如某一戶農(nóng)民的土地利益受到侵害，常常有鄉(xiāng)村農(nóng)民領(lǐng)袖利用其他農(nóng)民“兔死狐悲”的心情鼓動(dòng)農(nóng)民集體與政府或其他公共部門進(jìn)行抗?fàn)帲瑥亩�引起群體性事件。群體性事件有時(shí)候會(huì)出現(xiàn)農(nóng)民領(lǐng)袖不能控制局面的情形，導(dǎo)致事件發(fā)生某種惡變。

　　 “半截子土地產(chǎn)權(quán)”還給國民經(jīng)濟(jì)的宏觀運(yùn)行帶來了不少危害。按現(xiàn)行法律，農(nóng)民進(jìn)入設(shè)區(qū)的城市工作和生活，其所承包的土地必須交回村集體，不再享有作為集體成員之一的那種抽象的土地所有權(quán)。這個(gè)制度使農(nóng)民在進(jìn)入城市以后得不到放棄土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的任何補(bǔ)償，農(nóng)民也不愿意放棄土地，使得農(nóng)民不得不選擇定居農(nóng)村、做工于城市的生活。這個(gè)法律規(guī)定顯然不利于農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城市，也不利于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　 由于現(xiàn)行土地制度及其關(guān)聯(lián)作用的約束，勞資關(guān)系的某種可能的平衡也受到破壞，給政府調(diào)節(jié)企業(yè)行為增加了困難。從資本方面看，一個(gè)國家的城市經(jīng)濟(jì)部門中一半左右的勞動(dòng)力不是居住在就業(yè)點(diǎn)附近，而是不穩(wěn)定地在大的地域范圍里流動(dòng)，無疑會(huì)給城市工商企業(yè)的發(fā)展增加風(fēng)險(xiǎn)。工商企業(yè)因此難以制定用工計(jì)劃，也難以執(zhí)行定貨合同。2004年上半年出現(xiàn)的“民工荒”已經(jīng)顯示出這方面的后果。企業(yè)經(jīng)營本來要面對(duì)產(chǎn)品價(jià)格變動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)、資金運(yùn)用的風(fēng)險(xiǎn)和各種競爭所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，現(xiàn)在平添勞動(dòng)力供應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，這自然給國家使用傳統(tǒng)手段調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)增加了困難。從勞動(dòng)關(guān)系方面看，目前的制度也不利于公正的勞資關(guān)系的建立，不利于人力資本的積累。本來，決定勞動(dòng)力流動(dòng)方向的主要因素是地區(qū)間的平均收益水平，而目前的制度結(jié)構(gòu)使得土地遠(yuǎn)期收益以及勞動(dòng)者流動(dòng)成本也成為決定勞動(dòng)力流動(dòng)的因素，增加了政府調(diào)節(jié)勞動(dòng)力市場的難度。

　　 土地制度的缺陷及其關(guān)聯(lián)作用還壓縮了中國市場，產(chǎn)生了“資本過剩”與“勞動(dòng)過剩”一并存在的深刻的結(jié)構(gòu)性問題。因?yàn)閯趧?dòng)者利益保護(hù)的困難，使得中國廉價(jià)加工業(yè)品包含了制度性因素產(chǎn)生的成本“節(jié)約”，為國外市場保護(hù)主義者所詬病。同時(shí)，因?yàn)槲覀儾⒉皇煜�國際市場，而國內(nèi)市場在低工資之下變得狹小，這就造成了“資本過剩”與“勞動(dòng)過剩”一并存在的結(jié)構(gòu)性問題。這個(gè)結(jié)構(gòu)性問題加深了中國經(jīng)濟(jì)的二元結(jié)構(gòu)的矛盾，同樣給政府的宏觀政策時(shí)時(shí)帶來困難。（下轉(zhuǎn)30版）

　　農(nóng)村宅基地自由交易符合市場化改革方向

　　 按照目前頒布的《物權(quán)法》，農(nóng)村宅基地只能在村集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)，尚不允許城市居民或村莊以外的其他居民購買村莊的農(nóng)民住房，也就是說，農(nóng)民的宅基地使用權(quán)還不能轉(zhuǎn)讓給城市居民。按經(jīng)濟(jì)學(xué)的規(guī)律，土地作為一種生產(chǎn)要素，只有自由交易才能得到合理配置。宅基地的交易也是同樣的道理。宅基地僅僅在村民之間交易，遠(yuǎn)談不上自由交易，自然也談不上資源合理配置。人類的創(chuàng)造性首推交易的發(fā)明。好的制度保護(hù)和創(chuàng)造財(cái)富；差的制度使財(cái)富遁于無形。從經(jīng)濟(jì)學(xué)上說，可以交易而沒有交易是一個(gè)浪費(fèi)，是潛在的交易各方利益的損失。因?yàn)榻灰撞槐毁x予合法性，使得交易成本大大增加，交易的合理價(jià)格不能形成。政府對(duì)已經(jīng)發(fā)生的交易也難以監(jiān)管和控制。所以，禁止農(nóng)舍交易和農(nóng)村宅基地自由流轉(zhuǎn)是很不明智的。

　　 事實(shí)上，城市居民購買農(nóng)民住房在很多地方已經(jīng)是比較普遍的現(xiàn)象，也就是說，現(xiàn)實(shí)生活已經(jīng)在突破既定秩序的限制。在北京郊區(qū)，有很多農(nóng)民住房已經(jīng)被城市居民購買。我們?cè)缫崖犅勥^北京郊區(qū)“畫家村”、“明星村”的存在。只是因?yàn)闆]有合法的農(nóng)舍市場，農(nóng)舍的實(shí)際買賣受到限制。隱蔽的農(nóng)村住房市場是存在的。一方面有供應(yīng)，另一方面也有需求。在北京的一些村落，20%-30%的農(nóng)民住房已經(jīng)人去房空，如果有合適的價(jià)錢，房主人愿意將其出售。按照現(xiàn)行法律，農(nóng)村住房的供應(yīng)還在不斷擴(kuò)張。只要有新的農(nóng)戶產(chǎn)生，該戶人家就有權(quán)得到一塊宅基地。農(nóng)村人口源源不斷地產(chǎn)生，結(jié)婚成家的農(nóng)戶年年增加，宅基地也年年增加。法律沒有要求子女能夠繼承父輩房產(chǎn)時(shí)不得另占有宅基地，于是，父輩的房產(chǎn)變成殘?jiān)�頹壁也得不到修繕，子女們一定要申請(qǐng)新的宅基地。這樣的制度不變化，農(nóng)村土地總歸有一天要被房屋全部占去。國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)告訴我們，近年來，農(nóng)村居民的戶數(shù)在不斷增加，而農(nóng)村居民的總量在減少。中國古代存在的大家庭傳統(tǒng)是為了節(jié)約土地、節(jié)省造房資金以及在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中進(jìn)行合作，但現(xiàn)在的制度卻刺激農(nóng)民將可能的大家庭分裂成小家庭。這里的利益驅(qū)動(dòng)是對(duì)“公地”的最大化地占有。

　　 農(nóng)舍交易所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)利益是十分巨大的。城市居民買到農(nóng)舍以后需要裝修，裝修的開支可能超過農(nóng)舍本身的價(jià)值。農(nóng)舍的主人變化以后，鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)設(shè)施也可能得到改善，鄉(xiāng)村道路、鄉(xiāng)村學(xué)校建設(shè)可能獲得更多的資金幫助；鄉(xiāng)村志愿者事業(yè)也可能獲得發(fā)展，并由此推動(dòng)鄉(xiāng)村治理的改善。政府還可以從農(nóng)舍交易中獲得巨大的稅收收入，形成鄉(xiāng)村建設(shè)的一筆專項(xiàng)資金。

　　 遺憾的是，上述社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益在禁止農(nóng)舍買賣的情況下是無法產(chǎn)生的。

　　 允許農(nóng)村宅基地自由交易還有利于我國加速城市化進(jìn)程。農(nóng)民不能出售自己的宅基地影響他們?cè)诔鞘匈徶米》康哪芰Γ瑢?shí)際上把農(nóng)民捆綁在了農(nóng)村。農(nóng)民在城市掙了錢，就不得不在自己家里蓋房，蓋了又可能不去住，形成很大的浪費(fèi)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的江浙地區(qū)，農(nóng)民蓋房的投資浪費(fèi)更大。近些年，浙江農(nóng)民有錢了，紛紛蓋樓。一開始蓋二層樓，后來又有蓋三層的，結(jié)果就比著蓋，越蓋越高，有的蓋到四五層。村民老有一種意識(shí)：自家的房子不能比人家矮，讓鄰居壓下去，結(jié)果追求更大更高更好。在浙江不少農(nóng)村會(huì)看到這種怪現(xiàn)象：房頂上豎著一個(gè)像教堂一樣的尖頂，這都是比高惹出來的。

　　 允許農(nóng)村宅基地自由交易不是說可以不加以規(guī)范，法律可以規(guī)定城市居民能夠購買的農(nóng)舍的數(shù)量以及農(nóng)舍的實(shí)際占地面積。為此，法律文本必須對(duì)“農(nóng)舍”作出定義。立法的目的既要盤活農(nóng)村的房產(chǎn)，又要防止出現(xiàn)私人大莊園。在一定時(shí)期里，法律應(yīng)規(guī)定每戶城市居民只能購買一所農(nóng)舍。法律還應(yīng)根據(jù)農(nóng)舍周邊環(huán)境規(guī)定農(nóng)舍實(shí)際院落的大小；山區(qū)的院落與平原上的院落應(yīng)該有所不同。法律還應(yīng)該規(guī)定，山區(qū)私人院落的林地應(yīng)允許游人進(jìn)入，但不允許打獵。有關(guān)這方面的法律應(yīng)該隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而不斷修改。

　　 農(nóng)村宅基地的交易還應(yīng)符合政府的土地利用規(guī)劃。土地利用規(guī)劃應(yīng)體現(xiàn)節(jié)約土地資源和保護(hù)耕地的原則。現(xiàn)在我國農(nóng)村的建設(shè)用地總規(guī)模已經(jīng)超過了城市建成區(qū)的面積，其中主要是農(nóng)民住房占地和村莊內(nèi)的空閑地。要通過村莊整治、合并和搬遷，使農(nóng)村建設(shè)用地總規(guī)模得以減少。宅基地的交易必須服從這一節(jié)約土地資源的要求。政府對(duì)農(nóng)村宅基地的使用要作出規(guī)劃，只有符合規(guī)劃的宅基地才可以交易。要杜絕把耕地轉(zhuǎn)為宅基地再行出售的做法。可以征收宅基地流轉(zhuǎn)稅，用稅收收入建立村莊整治基金，為農(nóng)村建設(shè)開辟新的資金來源。

　　 從加強(qiáng)規(guī)范和健全規(guī)劃的要求來說，農(nóng)村宅基地交易政策也不可以貿(mào)然出臺(tái)。政策規(guī)范要加以仔細(xì)論證，土地利用規(guī)劃也要有科學(xué)依據(jù)。只能在有了相對(duì)充分的把握以后，再慎重地出臺(tái)農(nóng)村宅基地交易的政策。

　　農(nóng)村土地制度改革的兩大原則

　　 去年，某地方政府有一個(gè)改革意見，講到在農(nóng)村土地承包期限內(nèi)不改變土地用途的前提下，允許以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)出資入股設(shè)立農(nóng)民專業(yè)合作社。有報(bào)道引用“專家”的話說，這是新中國成立以來的“第三次土地革命”。我以為這個(gè)評(píng)價(jià)過于夸張了。在我看來，成立農(nóng)民專業(yè)合作社的主旨并不是要農(nóng)民拿土地入股合作社，農(nóng)民專業(yè)合作社并不適用于直接農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式還是應(yīng)該以家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)。

　　 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，特別是糧食生產(chǎn)，是土地密集型的產(chǎn)業(yè)類型，就是說它往往是用較少的勞動(dòng)力和較多的土地結(jié)合在一起形成一個(gè)生產(chǎn)單位。在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)條件下，一農(nóng)戶若生產(chǎn)糧食，就可以耕種幾百公頃甚至更多的土地，形成規(guī)模經(jīng)營，從而極大提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效率。這樣一個(gè)認(rèn)識(shí)大概能為當(dāng)今熟悉農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的許多人所接受。然而，中國農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)情況是勞動(dòng)力較多，而土地相對(duì)較少，規(guī)模經(jīng)營遇到困難。對(duì)于如何克服這個(gè)困難，便有了認(rèn)識(shí)上的分歧，其中一種似是而非的看法便是主張用“股田制”的辦法實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營。

　　 股份制是人們?yōu)榱私档蜕�產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)而建立的一種合作方式，并不適合一切生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)。農(nóng)民的專業(yè)合作社一般來說不必要是股份制企業(yè)，雖然它們的建立也是為了降低交易成本，減少經(jīng)營活動(dòng)中的各種風(fēng)險(xiǎn)。在所有農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國家，農(nóng)民專業(yè)合作社并不是以土地入股而建立的；農(nóng)民與合作社的聯(lián)系是以所謂農(nóng)民的“惠顧”為紐帶，就是說合作社是在市場活動(dòng)中代理農(nóng)民進(jìn)行交易活動(dòng)，而農(nóng)民則依照自己與合作社的交易量（惠顧額）來獲得由合作社創(chuàng)造的屬于自己的那部分利益。離開了市場交易，在直接生產(chǎn)環(huán)節(jié)上，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)還是以家庭經(jīng)營為主。

　　 上面講的現(xiàn)實(shí)中的通則其實(shí)不難理解。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的全部過程中，市場風(fēng)險(xiǎn)主要發(fā)生在交易的環(huán)節(jié)上，農(nóng)民通過建立合作社，可以集中采購生產(chǎn)資料，集中銷售農(nóng)產(chǎn)品，提高農(nóng)民在市場上的談判能力，把市場風(fēng)險(xiǎn)盡量化解到最小。沒有哪個(gè)保險(xiǎn)公司可以為市場風(fēng)險(xiǎn)提供擔(dān)保，所以，組成合作社是農(nóng)民降低市場風(fēng)險(xiǎn)的基本辦法。除了市場活動(dòng)，農(nóng)業(yè)的直接生產(chǎn)過程就是農(nóng)民自己的事情；一戶農(nóng)民就可以耕作大量土地，沒有必要通過他們彼此間的“合作”來降低生產(chǎn)經(jīng)營的風(fēng)險(xiǎn)。其實(shí)，不必要的“合作”反倒會(huì)增加交易成本，降低生產(chǎn)的效率。舉例來說，如果一戶農(nóng)民有可能耕作500畝土地，就沒有必要每戶農(nóng)民耕作50畝土地，然后10戶農(nóng)民再“合作”起來共同耕作500畝土地。直接生產(chǎn)過程中的風(fēng)險(xiǎn)常常是自然災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于這種風(fēng)險(xiǎn)，可以由保險(xiǎn)公司來解決問題，農(nóng)民的“合作”于事無補(bǔ)。

　　 實(shí)行“股田制”如果把握不好，可能在更大的程度上損害農(nóng)民利益。目前，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域出現(xiàn)了強(qiáng)烈的城市資本“下農(nóng)村”的沖動(dòng)，有的地方政府用行政干預(yù)的辦法促動(dòng)農(nóng)民將承包地作為“股份”交給這些“大戶”搞“設(shè)施農(nóng)業(yè)”，而股份收益的不穩(wěn)定是天經(jīng)地義的現(xiàn)象，農(nóng)民的收益就沒有保障了。在不少地方已經(jīng)發(fā)生了一些農(nóng)業(yè)資本家因經(jīng)營不善而逃跑的現(xiàn)象，而農(nóng)民的土地經(jīng)過所謂“設(shè)施農(nóng)業(yè)”的折騰以后，農(nóng)民再要恢復(fù)大田耕作就很難了。這種現(xiàn)象要引起決策者的高度關(guān)注。中國農(nóng)村的“人地比例”決定了我們不可能在三天兩后晌就搞出像美國那樣的“規(guī)模經(jīng)營”來。規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展要隨著城市化進(jìn)程的實(shí)現(xiàn)逐步地去推動(dòng)，而不要想著法子去驅(qū)趕農(nóng)民離開自己的土地。我特別要說明，在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，連西方國家也十分慎重地對(duì)待城市資本“下農(nóng)村”搞農(nóng)業(yè)雇傭勞動(dòng)制度；他們把“耕者有其田”看做是建立農(nóng)村土地制度的重要原則。

　　 在實(shí)踐中，一些地方政府常常熱衷于“股田制”，可能出于兩種考慮。

　　 首先是一種良好的愿望，即政府想擴(kuò)大農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。但在我看來，達(dá)到這個(gè)目的，也不必搞“股田制”。農(nóng)民之間可以通過土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)來解決這個(gè)問題，而租佃關(guān)系是交易成本最低的流轉(zhuǎn)方式。任何一戶農(nóng)民在有了完全的非農(nóng)業(yè)就業(yè)機(jī)會(huì)后，可以把自己的土地承包權(quán)租給種糧農(nóng)戶；農(nóng)民自己會(huì)決定一個(gè)合理的租佃價(jià)格。如果硬要農(nóng)民搞股份制，建立起農(nóng)業(yè)公司，反倒會(huì)增加農(nóng)民的風(fēng)險(xiǎn)。如果公司發(fā)生資不抵債的情形怎么辦？是不是要拍賣公司的資產(chǎn)（農(nóng)民的土地）用以還債？我們不禁要問：放著簡單的、風(fēng)險(xiǎn)小的租佃流轉(zhuǎn)方式不用，為什么要搞麻煩的、風(fēng)險(xiǎn)大的“股田制”呢？有的地方實(shí)際搞的也是租佃制，但似乎為了聽起來有“創(chuàng)新性”，硬要叫個(gè)“股份制”，這做法也實(shí)在是有點(diǎn)不大靠譜兒。

　　 搞“股田制”的另一種可能是出于好大喜功的工作慣性。其實(shí)，類似“股田制”的東西并不是某市的新發(fā)明，許多地方早已這樣做了。對(duì)于這個(gè)做法，中央的態(tài)度是慎重的。近幾年的“一號(hào)文件”沒有一個(gè)明確提倡這種“改革”。只有2004年的《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》提出：“對(duì)有穩(wěn)定收益的項(xiàng)目，農(nóng)民可以經(jīng)依法批準(zhǔn)的建設(shè)用地土地使用權(quán)入股。”但這個(gè)規(guī)定是針對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地的，而不是鼓勵(lì)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域搞“股田制”。中央政府一貫提倡土地要適度流轉(zhuǎn)，并強(qiáng)調(diào)農(nóng)村家庭經(jīng)營制度與土地流轉(zhuǎn)并不矛盾；家庭經(jīng)營制度越是穩(wěn)定，土地流轉(zhuǎn)才越會(huì)健康發(fā)展。

　　 拋開類似“股田制”這種不切實(shí)際的想法，中國農(nóng)村的土地制度改革的空間其實(shí)很大。改革的原則，一是要把農(nóng)民的利益放在首位，以“耕者有其田”來保障農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定；二是要有利于流轉(zhuǎn)中的土地商品化和土地權(quán)利的穩(wěn)定化，提高土地利用的經(jīng)濟(jì)效益。近幾年，有人提出農(nóng)業(yè)用地承包權(quán)要“物權(quán)化”，以保障農(nóng)民擁有真正的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)；還有人提出要實(shí)行“永包制”，把土地承包權(quán)固定下來，使農(nóng)民的承包地變成一種“準(zhǔn)私有土地”等等，我以為這些都是很積極的想法，值得地方政府在改革中加以嘗試使用。

　　解決土地問題：放開產(chǎn)權(quán)，管住規(guī)劃

　　 土地問題談的人太多了，政府出臺(tái)的有關(guān)文件也是連篇累牘。與政府方面的焦慮相對(duì)照，社會(huì)某方面人士卻喜歡用“革命”一詞來描述圍繞土地而發(fā)生的某些事件。廣東的集體建設(shè)用地上市流轉(zhuǎn)被說成是“革命”，前不久重慶倡議過的土地入股農(nóng)業(yè)企業(yè)也被看做是“革命”。我看既要反思現(xiàn)行土地管理制度，又要慎談土地“革命”。

　　 先討論政府政策這個(gè)方面。我以為國務(wù)院有關(guān)部門強(qiáng)調(diào)守住18億畝耕地的“紅線”是正確的主張。最關(guān)鍵的判斷是，我們的建設(shè)用地已經(jīng)不少，沒有必要再繼續(xù)大規(guī)模占用耕地。全國30多萬平方公里的建設(shè)用地，按常規(guī)也能容納30億人口，實(shí)際卻容納了13億人口。土地太浪費(fèi)了，該收住口子了。耕地多一些可以搞休耕輪作，可以“廣種薄收”，可以少用地下水，可以提高農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模，總之，是好處多多。房子蓋得還少么？農(nóng)村空置了差不多30%的房子，農(nóng)民還在蓋房；有城里人人均房子面積超過100平米，還嫌不夠，這不怪人們貪婪，實(shí)在是現(xiàn)行體制是鼓勵(lì)大家搶占“公地”的體制。所以，提出保“紅線”的主張是完全必要的，關(guān)鍵在于如何保。

　　 太多的地方或大大小小的利益集團(tuán)與國家（中央政府）玩貓捉老鼠的游戲。每一次高層政府疾言厲色下文件整頓土地違法，每一次在事后就有大的反彈，這幾乎是規(guī)律。道理很簡單。假設(shè)1年里100宗等量資本從事違法占地投資活動(dòng)，若年內(nèi)查處（指投資全部損失）的比例是10%，而違法獲益的資本收益率是100%，違法占地獲利的概率就超過80%，于是，越是查處，土地違法的案件就越多。除非每一年里的查處比例達(dá)到50%，否則就可能無法制止土地違法事件的發(fā)生。目前的情況是，大量土地違法事件被掩藏起來了，受到查處的違法案例又往往久拖不決。

　　 一個(gè)國家最不該失控的是土地規(guī)劃管理，我們偏偏在這里出了問題。請(qǐng)誰幫忙解決問題？請(qǐng)農(nóng)民！怎么請(qǐng)？解決農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)問題。現(xiàn)在城市的土地已經(jīng)是一種“準(zhǔn)私有制”，“物權(quán)法”給予了保障。我們能看得出來，中央政府出臺(tái)一系列土地管理法規(guī)之后，城市的土地“準(zhǔn)私有制”完全不可能興風(fēng)作浪。農(nóng)村土地至少可以實(shí)行“永包制”，為此要大大修改“農(nóng)村土地承包法”。我相信，也會(huì)有農(nóng)民違反土地規(guī)劃管理規(guī)定的情形發(fā)生，但有了“永包制”，絕大多數(shù)農(nóng)民會(huì)更珍惜土地，會(huì)與非法占地行為做斗爭；同時(shí)因?yàn)橥恋剞D(zhuǎn)移價(jià)格大幅度提高，社會(huì)對(duì)土地的需求也會(huì)減少。總的情形要比現(xiàn)在好得多。這不是一個(gè)意識(shí)形態(tài)問題，而是科學(xué)籌劃問題。

　　 回頭再看看關(guān)于“革命”的議論。事情本來不復(fù)雜，有一個(gè)科學(xué)態(tài)度就行，不需要祭起“革命”的旗幟來。還說要有“第三次土地革命”，那么，前兩次“革命”是什么？誰仔細(xì)考證過？過去做的一些事情，在多大程度上算是“革命”？“革命”這個(gè)詞被搞得含義不清，所以，還是少談革命好，免得把確保農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的事情看成一件悲壯的或狂熱的事。

　　 我們倒是要認(rèn)真考慮一下在財(cái)產(chǎn)方面國家和民間社會(huì)的關(guān)系問題。隨著現(xiàn)代社會(huì)公共事務(wù)領(lǐng)域的日益擴(kuò)張，現(xiàn)代國家越來越“富有”和強(qiáng)大了，實(shí)在沒有必要把所有財(cái)產(chǎn)都囊括在自己手上。實(shí)際上，真正的“私有權(quán)”早已發(fā)生變異，國家有太多的手段來約束民間財(cái)產(chǎn)權(quán)，它早已沒有那么可怕了。任何一種財(cái)產(chǎn)權(quán)，但凡能由民間“所有”的，國家就不要伸手?jǐn)堅(jiān)谧约簯牙铩２皇钦f“以人為本”么？國家應(yīng)該做人民財(cái)產(chǎn)的看守者才對(duì)。看守也是一種約束，也就產(chǎn)生財(cái)產(chǎn)權(quán)在國家和民間之間的分割，并不存在絕對(duì)的私人財(cái)產(chǎn)權(quán)。所以，土地管理改革也涉及到政治科學(xué)。政治和經(jīng)濟(jì)都一樣，都要按科學(xué)規(guī)律辦。

　　 土地方面的問題還在積累，為此大家很發(fā)愁。要趁著現(xiàn)在還不算太晚，趕緊邁出實(shí)質(zhì)性的改革步伐。越是拖著，事情就越復(fù)雜，最后也越被動(dòng)。

　　 從制度上解決問題的總的思路是“放開產(chǎn)權(quán)，管住規(guī)劃”。這一思路的具體內(nèi)容如下：

　　 第一，改變土地權(quán)利結(jié)構(gòu)，確立多元化的土地產(chǎn)權(quán)制度，讓農(nóng)民擁有真正的耕地財(cái)產(chǎn)權(quán)。可以確立耕地永包制，強(qiáng)化農(nóng)民的耕地財(cái)產(chǎn)權(quán)。可以考慮在全國用幾個(gè)月的時(shí)間搞一遍“土地確權(quán)”，然后宣布耕地承包權(quán)永遠(yuǎn)屬于農(nóng)民。為此，要取消現(xiàn)行法律中那些關(guān)于“三分之二以上農(nóng)戶”作決定的條款。農(nóng)民的耕地永包權(quán)如同他擁有一臺(tái)電視機(jī)一樣，不能用什么范圍的投票來剝奪。農(nóng)民有了這個(gè)權(quán)利，地方政府圈地搞建設(shè)的沖動(dòng)必然剎車。

　　 第二，要放棄“國家建設(shè)”這類法律用語，用更明確的公益事業(yè)用地和商業(yè)用地術(shù)語。法律文本要用列舉的辦法來確定公益用地的范圍。各種開發(fā)區(qū)用地不能籠統(tǒng)地看做公益用地。

　　 第三，確定國家和省級(jí)政府之間的土地規(guī)劃分工，中央管規(guī)模，省政府管到地塊。實(shí)行土地規(guī)劃法制化。對(duì)現(xiàn)行規(guī)劃要重新嚴(yán)格審議，以便規(guī)劃和實(shí)際相符。只要符合規(guī)劃，再不應(yīng)區(qū)分“大產(chǎn)權(quán)”、“小產(chǎn)權(quán)”，一律平等；如不符合規(guī)劃，對(duì)違規(guī)者一概施以高額罰款或判處監(jiān)禁。

　　 第四，對(duì)于非農(nóng)建設(shè)規(guī)劃區(qū)（包括開發(fā)區(qū)）用土地交易制度替代土地征收制度；用討價(jià)還價(jià)辦法替代補(bǔ)償辦法。任何一戶土地主人，都可以拒絕交易，哪怕這塊地處在某開發(fā)區(qū)的核心地帶。

　　 第五，對(duì)于公益事業(yè)用地，嚴(yán)格按照公益事業(yè)項(xiàng)目列舉目錄界定用地范圍。根據(jù)我國實(shí)際情況，這類占地可以強(qiáng)制交易，但交易價(jià)格應(yīng)參照當(dāng)?shù)剞r(nóng)用地價(jià)格制定，并高出一定比例。要在理念上清楚，即使為了公共利益，也不能以犧牲私人利益為前提。

　　 第六，建立土地交易收入調(diào)節(jié)稅，但不再允許各級(jí)政府搞土地財(cái)政。調(diào)節(jié)稅的收入用來建立土地整治基金和公益用地征用補(bǔ)償基金。

　　 為實(shí)行上述制度，并使之法制化，要盡快凍結(jié)土地占用，然后清理已有的違法占地案例。對(duì)農(nóng)民的投訴，各地應(yīng)給出一個(gè)解決問題的時(shí)間表，誠心誠意地對(duì)農(nóng)民負(fù)責(zé)。

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