■本報記者 李鵬

　　 ７月２８日，國家工商總局公布其此輪機構改革的“三定”方案。根據方案，國家工商總局將成立一個“反壟斷與反不正當競爭執法局”。這是國家機構設置首次明確與《反壟斷法》相關的“執法機構”，反壟斷執法機構建設向前邁出關鍵一步。

　　 但為了有效、深入地貫徹落實“經濟憲法”《反壟斷法》，各界仍期待一個“有力的執法機構”。

　　“雙層制”與“三機構”

　　 根據《反壟斷法》，國務院設立反壟斷委員會，國務院規定的承擔反壟斷執法職責的機構負責反壟斷執法工作。到目前為止，“反壟斷委員會”并未正式成立，反壟斷執法機構只是明確了“國家工商總局反壟斷與反不正當競爭執法局”一家。

　　 但是，就目前的機構設置和改革進程來看，反壟斷執法將實行“雙層制”已經板上釘釘，即在國務院設立反壟斷委員會，負責“組織、協調、指導”反壟斷工作；國務院規定的承擔反壟斷執法職責的機構——“反壟斷執法機構”負責具體反壟斷執法工作。

　　 根據現在的政府機構設置與職能，反壟斷執法機構將涉及三部委：國家發改委負責“行政壟斷、價格壟斷”，商務部負責“經營者集中”領域的反壟斷，國家工商總局負責“濫用市場支配地位”的相關執法。此三部委分工執掌反壟斷執法，分別負責。這是一個基于國家機構設置現狀的分工方案。

　　 “反壟斷與反不正當競爭執法局”是在原來的“公平交易局”基礎上形成的。

　　 商務部對“經營者集中”的反壟斷執法職能有所變化。此前，根據現行《關于外國投資者并購境內企業的規定》，外國投資者并購境內企業達到申報標準的，要同時向商務部和國家工商總局申報。今后，這種“雙審制”將取消。外資并購境內企業、境內企業之間并購，以及境外企業之間的并購——對中國市場的競爭有實質性影響并達到中國反壟斷審查申報門檻的，均只需向商務部申報。

　　 商務部于２００４年設立了反壟斷調查辦公室，該部門與商務部條法司是“兩塊牌子、一套班子”。對“經營者集中”的審查“二合一”之后，商務部應該會專門成立一個司局級機構來負責此項審查執法。

　　 國家發改委目前與價格管理相關的機構有價格司和價格監督檢查司，后者的職權中涉及對價格壟斷行為的查處，那么，未來國家發改委的反壟斷執法機構也將會以此機構為基礎設立。

　　 “三部委不會采用聯合執法或者部級會商的機制，而是由經營者向三部門負責的機構分別遞交材料，然后由三部委各自做出批復。”７月２９日，中央編辦一位政策研究人士向本報記者如是分析。

　　“統一”才能有力？

　　 “如此分散的執法格局，具體操作起來，職責模糊、職權交叉等問題將難以避免，很有可能會影響法律實施的效果。”中國社會科學院法學研究所經濟法研究室主任王曉曄分析說。王曉曄曾任《反壟斷法》審查修改專家小組成員。

　　 法學專家學者表示，執法權格局中，最令人擔心的是職權交叉問題。其中，工商部門和發改委系統的職權交叉最為明顯。

　　 目前，由發改委系統負責執法的“價格壟斷行為”，并無嚴格明確的法律定義，通常涉及壟斷協議和濫用市場支配地位這兩類行為。而工商部門負責對濫用市場支配地位的執法，這個行為多數直接或間接表現為價格行為。

　　 ２００８年３月１８日，國家發改委發布《關于加強價格行政執法制止價格壟斷的通知》。該通知明確提到的執法對象包括，“對于具有競爭關系的經營者達成的價格壟斷協議、經營者與交易相對人達成的縱向協議、具有市場支配地位的經營者從事濫用市場支配地位及濫用行政權力排除、限制競爭等價格壟斷行為”，以及“價格串通、低價傾銷、哄抬價格、價格欺詐、價格歧視、變相提價、牟取暴利等不正當價格行為”。這些領域多數都與工商部門的職權相關。

　　 “反壟斷任務艱巨，執法必將面臨諸多阻力，因此，在反壟斷立法過程中，建議應該專門成立一個直屬于國務院的，地位獨立、權力統一的反壟斷執行機構。”清華大學法學院教授、中國商法研究會會長王保樹是堅定的“統一機構”支持者。

　　 王保樹進一步分析到，反壟斷委員會基本上是虛的，因為法律并沒有賦予它具體的職權，而反壟斷法執法機關如果繼續是多個的話，“根據中國的歷史經驗，凡一個事情多個機構執法的，一定搞不好。”

　　 《反壟斷法》將具體執法機構的設置授權給了國務院來決定，但是從目前的機構改革來看，實際上并未改變現有格局。

　　 法學專家學者的“統一機構”論得到了法律實務界的支持。來自中倫金通、岳成、廣東省律師協會等法律實務界的“聲音”認為，“一個機構、一套標準、獨立的審查和執法權”這樣的法律執行基本定律，同樣適用于反壟斷執法。

　　 但是，王保樹教授也和記者分析到，不能對一部法律寄予過高希望，“比如行政壟斷問題，很多其實并不是靠反壟斷法能解決的，這是涉及到體制改革的問題。”

　　 “這個安排基本是考慮了各部委原有的機構人員和熟悉的工作領域。”中國人民大學產業經濟與競爭政策研究中心主任吳漢洪教授告訴本報記者，國家工商總局、發改委和工商總局有龐大的基層執法隊伍，而商務部對于經營者集中審查較為熟悉。基于這樣的隊伍現狀，才產生了三機構分工的執法格局。

　　 “在目前的背景下，不太可能將三個部門的職能和機構全部拆分、重組，而是讓三個部門繼續延續自己的工作，現在的方案是行政調整成本最低的一個方案。”北京大學法學教授、《反壟斷法》審查修改專家小組成員盛杰民教授在接受本報記者采訪如是表示。

　　 因此，多位中央機構改革研究人士認為，盡管“雙層制”已經板上釘釘，但“國家反壟斷委員會”仍然值得期待。這樣的委員會由前述三部委以及其他相關部門組成，行政級別可以設置很高，其主任可由國務院副總理級別的官員兼任，相關部門的負責人為委員，“主要是行政導向，而不是專業導向。”

　　專業化是執行力的保障

　　 在反壟斷法的起草過程中，包括專家組成員、北京大學法學教授盛杰民在內的不少人士都認為，最好是設置一個“獨立、專業的權威機構”，來負責《反壟斷法》的執行工作。“專業化”得到特別強調。

　　 在《反壟斷法》制訂過程中，美國商會曾發表報告稱，中國《反壟斷法》草案中，判斷企業是否取得市場支配地位的“數字標準”過于僵化，并過于依賴“市場份額”這一指標。同時，在認定企業是否濫用其市場支配地位時，所使用的“不公平定價”也不是一個嚴謹的經濟學標準。

　　 中國即將實施的反壟斷制度是歐盟模式，它適用于壟斷協議、濫用市場支配地位，以及對兼并、并購的政策管制。正是這樣的核心內容，讓學者和企業界提出了“專業化”的問題。

　　 “兼并案太復雜了，中國的兼并門檻又比較低，如果執法機關缺乏必要的專業知識，處理這樣的申請審批是非常困難的。”英國某法律服務公司駐廣州辦事處的律師Ｐｏｐｏ Ｋｏｎｇ告訴本報記者。

　　 在目前的涉外并購案件中，時效已經成為并購事件能否走向成功的一個重要因素。由于目前的《反壟斷法》及相關實施細則較為粗略，律師界猜測，《反壟斷法》實施后，涉外并購的時限可能長達６個月。而如果執法機構足夠專業，就可以引入更為快捷簡易的審理程序，以提升案件的審理效率。比如，可參照國際慣例，實施“反壟斷”和“涉及國家安全”兩套的審議制度，以此對反壟斷調查中的一些模糊地帶和特殊行業進行區分和甄別。

　　 因此，有人士建議，為解決專業能力不足的問題，在“國家反壟斷委員會”或類似總體協調機構下，應該設立由相關的法律、經濟等方面的專家組成的咨詢顧問機構，以向執法機構提供專業分析和建議。

　　 “行業協會將受到新法律的沖擊。”梅森·吉爾律師事務所上海代表處合伙人魏兆明認為，反壟斷法要求很強的專業化，而這可能沖擊中國國內的很多行業協會，因為這些行業協會很多都是計劃經濟時代的政府機構殘留，它們的背后常常是產業、行業的監管部門。在中國，行業協會成員公司聯合決定商品定價與商業慣例的現象仍然很普遍。而在歐盟法律之下，這樣的行為可能被反壟斷執法機構定性為“合謀”，這是不利于市場競爭的，也就是有悖于反壟斷要求的。