為了確保管理層的經營運作合規合法，公司的法律部必須獨立，實行垂直領導，不能依附、受命于所在公司的管理層。除極少數例外，公司所有合同都必須由法律部審議，法律部應成為一個不可繞過的重要決策環節

　　目前，國務院國資委正在對《中央企業資產損失責任追究暫行辦法》（征求意見稿）（下稱《暫行辦法》）廣泛征求社會各界意見。這充分表明，國資委十分重視加強企業國有資產保護、完善中央企業資產管理責任制度，同時也表明，國資委充分認識到在企業國有資產保護方面存在著亟待解決的重大問題，力圖通過明確和規范中央企業資產損失責任追究辦法，加強保護企業國有資產，減少國有資產的損失。

　　筆者就《暫行辦法》提出意見如下。

　　《暫行辦法》在第二十五條和第二十七條中都強調內控管理制度的重要性，并在多處指出追究責任的先決條件之一是“未按照規定”、“未履行規定程序”等行為。

　　一方面可以看出，《暫行辦法》十分重視內控管理制度、規定和規定程序，另一方面似乎可以得出結論，如果按照內控管理制度、規定和規定程序決策辦事，就可以免責。那么如果發生資產損失，可能主要是因為個人違反或者未履行有關內控管理制度、規定和規定程序，是屬于個人失責或違規行為。

　　這一推論若要成立，前提必須是大型國有企業已經擁有比較健全的內控管理制度、規定和規定程序。如果情況確實如此，那么《暫行辦法》也許就能夠發揮很大作用。遺憾的是，目前大型國有企業的內控管理制度仍然存在較大問題，因此單純靠追究個人責任很難完善對國有資產的保護。

　　筆者曾經對大型國有企業的內控管理制度、法律服務保障等問題進行專門研究，并對多家著名跨國公司進行互訪和案例分析，發現大型國有企業的內控管理制度仍然存在較大缺陷和漏洞。著名跨國公司基本上都有以下幾大內部控制特征，而大型國有企業在這幾個方面恰恰有重大缺陷。

　　缺乏獨立的法律服務體系

　　知名跨國公司往往強調，為了確保管理層的經營運作合規合法，公司的法律部必須獨立，實行垂直領導，不能依附、受命于所在公司的管理層，甚至法律部人員的任免、待遇、晉升等事項都必須同所在公司的管理層保持獨立。除極少數例外，公司所有合同都必須由法律部審議，法律部應成為一個不可繞過的重要決策環節。這對于確保公司業務與合同的合規合法、對公司管理層形成互相監督和鉗制發揮了重要作用。

　　雖然目前不少大型國有企業也設有總法律顧問制度和法律部，但是幾乎無一例外的，法律部都受制于、聽命于所在公司的管理層，只是管理層的一個辦事機構，很多公司根本沒有法律人員支持，沒有法律服務覆蓋。例如，對某家大型國有企業及其約60家重要二級企業和三級企業進行深入分析后，筆者發現雖然該企業的內部管理體系在大型國有企業中比較領先，但是內部管理體系和法律服務保障體系仍然存在重大缺陷，法律服務覆蓋率不到50%（也就是說約有50%的公司沒有得到法律服務覆蓋），即便是得到法律服務覆蓋的公司和部門，法律服務深度也不到50%（也就是說約有50%的法律服務需求得不到滿足），公司沒有外聘律師事務所的統一規定或統一執行。更為嚴重的是，各級分公司和子公司的法律部都聽命于有關公司的管理層，沒有起到獨立監督、互相鉗制的作用。這個問題是大型國有企業的體制性問題，《暫行辦法》無法解決體制上的這個重大缺陷。

　　如果某些高管人員能夠控制法律部，就幾乎可以在所謂的“合規”方面做到天衣無縫之后，仍然濫用公司資源謀取私利。也就是說，某些高管人員可以實現程序上的“合規”而施行實質上的嚴重違規。

　　因此，建議國有企業建立獨立的法律服務體系，為確保程序上和實質上的合法合規，為在體制上加強對國有資產的保護作出重要貢獻。

　　缺乏統一的采購體系

　　知名跨國公司往往強調，建立統一的采購體系，對于防止腐敗、提高效率至關重要。通用電氣公司甚至指出，通用電氣公司中國分公司的總經理甚至無權購買一張紙、一支筆，因為中國分公司只能對所需物品提出請求，具體采購必須由通用電氣公司的中央采購部統一執行。這樣一來，任何供貨商試圖通過中國分公司的領導拿到供貨合同就幾無可能，因為中國分公司不負責采購決策，而總公司中央采購部又有嚴密的風險防范制度，能夠確保采購環節的質量和價格，杜絕采購環節的腐敗。

　　相反，目前大型國有企業內部的采購權十分分散，往往是采購大權旁落，每當各部門或各分公司、子公司獲得項目立項和預算批準，各項費用支出基本上都由各自管理層自行決定，自行執行。權力造成腐敗，絕對的權力造成絕對的腐敗，這是中外通用的道理。

　　因此，建議國有企業建立統一的采購體系，確保采購環節的質量和價格，杜絕采購環節的腐敗。

　　缺乏公司業務和職能方面的統一領導和垂直管理

　　很多知名跨國公司全球運作范圍很廣，業務面很寬，公司內部結構也很復雜，但是它們十分強調業務和職能方面的統一領導、垂直管理，例如法律服務、財務管理、風險管理、人事管理、采購、物流、研發、市場、營銷等都是統一領導、垂直管理，很多分公司、子公司的內部設置十分簡單，基本上只是單純的生產單位，分公司、子公司的管理權十分有限，界定分明，很多決策必須由公司總部有關業務和職能部門統一領導，垂直管理。這就大大降低了發生貪污腐敗、造成財產損失的可能性。

　　相反，目前國有企業往往部門、分公司、子公司林立，而且無論什么級別（指總公司、二級公司、三級公司、四級公司等），幾乎都是不管麻雀大小，必須五臟俱全。雖然這跟國有企業歷史演變有關，但是由于公司結構和部門設置層層疊疊，環節繁多，又缺乏業務和職能方面的統一領導和垂直管理，容易造成風險頻生，漏洞迭出。這大大加重了國有資產保護的難度。

　　建議國有企業建立業務和職能方面的統一領導和垂直管理體系，減少決策環節的風險和漏洞，減少和杜絕腐敗，確保對國有資產的有效保護。

　　這些制度改進對于有效保護國有資產十分重要。在保護國有資產方面，單純依靠人的自覺性遠遠不夠，必須更加重視制度建設和制度保障，必須確�？赡茉斐蓢�有資產損失的大門緊緊關閉，而不能讓以權謀私之徒可以隨意打開，不能等他們造成國有資產損失之后才去拿他們是問。我們的風險防范應該更加強調前置式、防范型、制度第一，而不是后置式、懲罰型、管理層第一�！稌盒修k法》提出的很多問題，可以重點依靠建立和完善制度保障來解決。

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