——訪“三農(nóng)”問題研究專家、清華大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)院教授解安

　　■本報記者 崔克亮

　　 今年，中國改革開放整整３０年了。步入而立之年的中國改革尤其是農(nóng)村改革大業(yè)究竟“立”起來了沒有？還面臨哪些障礙？繼續(xù)改革的路徑和方向何在？這是政、學(xué)、農(nóng)等各界人士正在集中反思的問題。

　　 按官方主流學(xué)者的說法，這３０年來農(nóng)村改革主要做了三件大事：一是建立了以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)的農(nóng)村微觀經(jīng)營主體；二是培養(yǎng)了市場機(jī)制，促進(jìn)了農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)村其他生產(chǎn)要素的流通；三是本世紀(jì)初開始明確統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基本方略。這三個方面都有創(chuàng)造、都有推進(jìn)，但是都還沒有完成，各方面的看法還沒有統(tǒng)一起來，所以還要繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村改革。

　　 另有一些學(xué)者則從不同角度提出了異曲同工的見解。他們認(rèn)為：現(xiàn)代化的本質(zhì)是制度變革。第一項(xiàng)是對財產(chǎn)權(quán)利的保護(hù)，尤其是對私有財產(chǎn)的保護(hù)。第二項(xiàng)是民主政治制度的建立。一切國家現(xiàn)代化成功的秘密不過是它們確立了這樣兩項(xiàng)最基本的制度，農(nóng)村社會轉(zhuǎn)型當(dāng)然也不例外。為建立這樣的制度，從改革基本操作層面看，改革者不可避免地面臨最具有顛覆性威脅的三個方面的社會沖突，第一個是國家和社會的矛盾（涉及橫向分權(quán)）；第二個是中央和地方的矛盾（涉及縱向分權(quán)）；第三個是勞動和資本的矛盾（涉及要素分權(quán)）。這三方面的沖突每一方面都與農(nóng)村社會有關(guān)。而中國農(nóng)村的社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型始終離不開自己的特殊問題。所謂“三農(nóng)”問題，概而言之——農(nóng)業(yè)是效率問題，農(nóng)村是就業(yè)問題，農(nóng)民是權(quán)利問題。

　　 基于一般讀者的視角，具體而言，農(nóng)民何時能獲得普適的國民待遇（城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍）？農(nóng)地何時能真正歸勞作者所有？城鄉(xiāng)一體的社會保障體系如何建立？何時才能建立？中國特有的農(nóng)民工問題有無終結(jié)之道和終結(jié)之日？有技能的青壯勞動力紛紛離鄉(xiāng)打工后，何以在幾成“空巢”的貧困農(nóng)村發(fā)展經(jīng)濟(jì)、社會事業(yè)？

　　 帶著上述問題，中國經(jīng)濟(jì)時報記者日前專訪了長期致力于“三農(nóng)”問題研究并取得豐碩成果的清華大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)院解安教授。剛一觸及這些話題，解安教授即開門見山地指出，現(xiàn)在農(nóng)村改革中存在的許多問題，如農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會事業(yè)發(fā)展以及農(nóng)民土地權(quán)益保障和貸款難等問題，根源都在于根深蒂固的二元結(jié)構(gòu)與形成這種結(jié)構(gòu)的制度安排。

　　 加速農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展的要訣在于徹底扭轉(zhuǎn)“重城輕鄉(xiāng)、重工輕農(nóng)”的國民收入分配格局

　　 中國經(jīng)濟(jì)時報：可以說，中國新時期改革大業(yè)濫觴于農(nóng)村改革，而現(xiàn)在農(nóng)村改革卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于城市改革進(jìn)程，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展都遠(yuǎn)較城市落后，以至于學(xué)界中流行“中國城市像歐洲，農(nóng)村像非洲”的說法。您長期深入農(nóng)村調(diào)查，對中國三農(nóng)的現(xiàn)狀有什么樣的判斷？

　　 解安：長期以來，中國對城市與農(nóng)村、工業(yè)與農(nóng)業(yè)、市民與農(nóng)民實(shí)行的是兩種不同的社會經(jīng)濟(jì)政策，并由一系列現(xiàn)實(shí)制度做支撐。這一“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和制度”嚴(yán)重制約著新階段中國農(nóng)村綜合配套改革。近些年，中央對三農(nóng)的政策支持力度不可謂不大，但到目前為止，我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展仍十分滯后。為什么？就是由于這一根深蒂固的“二元結(jié)構(gòu)和制度”仍然決定著“重城輕鄉(xiāng)、重工輕農(nóng)”的國民收入分配格局。

　　 ２００５年，中央財政用于“三農(nóng)”的支出達(dá)２９７５億元，比２００４年實(shí)際執(zhí)行數(shù)增加３４９億元，增長１３．３％；２００６年，中央財政用于“三農(nóng)”的各項(xiàng)支出共３３９７億元（不包括用石油特別收益金安排的對種糧農(nóng)民綜合直補(bǔ)的１２０億元），比２００５年增加４２２億元，增長１４．２％；２００７年，中央財政用于“三農(nóng)”的支出增加到３９１７億元，增長１５．４％。而“三農(nóng)”支出占財政總支出的比重卻由２００５年的８．８％下降為２００７年的８．４％。其實(shí)，這些年隨著財政總收入的不斷增加，每年財政總支出的增幅都是兩位數(shù)，顯然用于“三農(nóng)”支出的增幅大大低于財政總支出的增幅。因此，雖然財政用于“三農(nóng)”支出的總量與增量有所增加，但其占財政總支出的比重不是在增加而是在下降——這不能不說是“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)與制度”仍在支配著國民收入分配格局。

　　 要想破除這一根深蒂固的二元結(jié)構(gòu)與制度，中央必須首先在國民收入分配格局上邁出關(guān)鍵的第一步：把投資重點(diǎn)放在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展上，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化；什么時候“三農(nóng)”支出占財政總支出的比重同步增加了，所謂“重中之重”才能從根本上落實(shí)。

　　 他山之石：積極扶持農(nóng)民互助金融合作組織

　　 中國經(jīng)濟(jì)時報：目前，中國農(nóng)村金融最大的問題仍是農(nóng)村資金通過各種金融渠道由農(nóng)村流入城市，而農(nóng)村貸款難問題始終未能得到解決。據(jù)專家計(jì)算，２００６年，通過農(nóng)村“存貸差”流入城市的資金居然高達(dá)１．２８萬億元。如何從速扭轉(zhuǎn)這種資金倒流、“劫貧濟(jì)富”的現(xiàn)象？改善農(nóng)村金融困境的良策安在？

　　 解安：２００６年１２月２０日，銀監(jiān)會發(fā)布了《關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策的若干意見》。總體上看，該《意見》的內(nèi)容既有國際化的視野，又具有比較強(qiáng)的專業(yè)性和創(chuàng)新性。２００７年銀監(jiān)會先在６個省推行建立村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社三項(xiàng)措施，２００８年在３１個省廣泛推行。我個人認(rèn)為，新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)，對解決當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)金融服務(wù)缺失問題、迫使農(nóng)村信用社這樣的“老牌”農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)改制等是一項(xiàng)有益的嘗試；但是，我們必須清醒地認(rèn)識到由于農(nóng)民缺乏抵押品（《物權(quán)法》雖承認(rèn)承包經(jīng)營的土地和宅基地屬于用益物權(quán)，但又不允許其作為抵押品在銀行貸款），也難以解決廣大農(nóng)民貸款難的問題。實(shí)際上，新增金融機(jī)構(gòu)仍是只存不貸，沒有跳出原有的框架，可能又成為一種新的“抽水機(jī)”，加劇農(nóng)村資金的倒流。據(jù)農(nóng)業(yè)部政策體制法規(guī)司原司長郭書田介紹，最近，本屬政策性銀行的農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行居然提出要從事經(jīng)營性信貸業(yè)務(wù)，又回到“一身二任”、政企不分的老路上來。真正以“為農(nóng)民服務(wù)”為宗旨而不以盈利為目的農(nóng)民合作金融機(jī)構(gòu)，卻得不到必要的政策扶持而難以發(fā)展。這顯然是“二元結(jié)構(gòu)與制度”在農(nóng)村金融問題上的反映。

　　 在農(nóng)村金融方面，韓國有著非常成熟的經(jīng)驗(yàn)，可資我國借鑒。韓國農(nóng)民從不為貸款而發(fā)愁，其貸款統(tǒng)一歸口于農(nóng)協(xié)銀行。韓國農(nóng)業(yè)金融的最大成功之處在于政府積極扶持組合金融，尤其以相互金融為中心建立了自成一體的良性資金循環(huán)體系。政府為動員組合成員出資存款，規(guī)定互助金融的儲蓄年息比一般銀行要高出２％－３％，從而能吸收幾乎所有農(nóng)村地區(qū)閑散資金，用于農(nóng)民組合成員必要資金需求上；農(nóng)協(xié)還可以通過在金融市場上發(fā)行由政府擔(dān)保的農(nóng)業(yè)信貸債券來籌集資金；此外，農(nóng)業(yè)協(xié)同組合中央會還可通過政府和中央銀行獲取優(yōu)惠利率貸款，并可向其他金融機(jī)構(gòu)甚至是外國機(jī)構(gòu)貸款以滿足資金需求。農(nóng)業(yè)協(xié)同組合中央會的資金通過農(nóng)協(xié)的信貸部門向農(nóng)民社員提供，其銀行貸款的利息十分低廉，其貸款范圍廣、種類多，主要用于農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營、購買土地和機(jī)械、農(nóng)業(yè)資源開發(fā)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整、子女教育及與農(nóng)業(yè)相關(guān)的工程項(xiàng)目等。韓國農(nóng)業(yè)發(fā)展一直得到這一資金良性循環(huán)的金融體系支持。到目前，農(nóng)協(xié)自己經(jīng)營的銀行已達(dá)１０８８家，遍布韓國所有農(nóng)村。農(nóng)協(xié)存款總額已經(jīng)超過了韓國最大的商業(yè)銀行——國民銀行，成為韓國最大和最受信賴的“民族銀行”。

　　 反觀中國，既然現(xiàn)在允許國外大銀行和各種所有制金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入農(nóng)村，我們有什么理由限制或不去扶持農(nóng)民合作金融的發(fā)展呢？給外資和私人資本的國民待遇，也都應(yīng)該給農(nóng)民互助金融合作組織。其實(shí)，亞洲金融危機(jī)時期出現(xiàn)的農(nóng)民互助合作基金會，是由于信用社不姓“農(nóng)”而姓“商”被迫誕生的農(nóng)民互助金融組織，只是因?yàn)槠渲贫炔唤∪�、管理跟不上而被關(guān)閉。這給我們下一步落實(shí)中央政策、發(fā)展農(nóng)民互助金融組織以極大啟發(fā)：對全國各地出現(xiàn)的互助會、基金會等萌芽形式絕不可采取放任自流的態(tài)度，要因勢利導(dǎo)，積極創(chuàng)造條件。在中央尚未出臺《農(nóng)民互助金融合作組織法》之前，可參照２００６年１１月１日全國人大常委會審議通過的《農(nóng)民專業(yè)經(jīng)濟(jì)組織合作法》，把規(guī)范的對象擴(kuò)大，對專業(yè)合作組織可以作廣泛的理解。金融也是專業(yè)，基本原則、管理辦法同樣也適應(yīng)于金融合作組織。目前，銀監(jiān)會已出臺了鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下地域性“農(nóng)村資金互助社”的管理辦法。當(dāng)然，最好的辦法是，隨著形勢的發(fā)展，農(nóng)村資金互助社注冊的增多，及時出臺《農(nóng)民互助金融合作組織法》。

　　 我相信，在經(jīng)濟(jì)全球化這一大背景下，這個大方向是正確的，這個路子總是要走的——這是國際的經(jīng)驗(yàn)。不僅韓國、臺灣地區(qū)、日本走了這條路，而且歐美也走了這條路。如歐美合作金庫就是專門為農(nóng)場主服務(wù)的，其性質(zhì)是一樣的。

　　 其實(shí)，農(nóng)村金融沒那么復(fù)雜，國際上有著非常成熟的經(jīng)驗(yàn)可資借鑒：一是要有專門從事政策性信貸業(yè)務(wù)的政策銀行（中國是農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行）；二是要有從事商業(yè)性信貸業(yè)務(wù)的商業(yè)銀行；三是要有以服務(wù)農(nóng)民為宗旨而不以盈利為目的的合作互助性質(zhì)的金融機(jī)構(gòu)。這三種金融機(jī)構(gòu)的職能定位明確，不能混淆。

　　 把農(nóng)民的土地承包權(quán)股份化，實(shí)現(xiàn)“新的兩權(quán)分離”

　　 中國經(jīng)濟(jì)時報：據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國每年從農(nóng)民手里征用的土地將近２０萬公頃，因征地引起的農(nóng)村群體性事件已占到全部農(nóng)村群體性事件的６５％以上。因違法征地等引發(fā)的農(nóng)村群體性事件已成為“影響農(nóng)村乃至社會穩(wěn)定的一個突出問題”。為此，中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任陳錫文曾表示，在建設(shè)新農(nóng)村過程中，中國政府將繼續(xù)堅(jiān)持實(shí)施最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，以維護(hù)農(nóng)民土地使用權(quán)這一最根本的權(quán)益。

　　 中外的市場經(jīng)濟(jì)理論和實(shí)踐證明，物權(quán)明晰是市場交易的基石，已然選擇了市場經(jīng)濟(jì)這條不歸之路的中國，將地權(quán)這一要素市場中最基本的物權(quán)進(jìn)一步明晰化乃至“私有化”，恐怕是中國土地制度改革不容回避的基本方向。您怎么看？

　　 解安：嚴(yán)格說，對農(nóng)民土地權(quán)益的侵占，也是“二元結(jié)構(gòu)和制度”在農(nóng)村土地制度上的反映。

　　 盡管我國農(nóng)村剩余勞動力絕對過剩，但隨著勞動力的轉(zhuǎn)移，如果不注重土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場的超前培育和及時跟進(jìn)，會嚴(yán)重影響農(nóng)業(yè)產(chǎn)量。美國發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家劉易斯提出的“零值農(nóng)業(yè)勞動假說”是不適合中國國情的。這一假說的實(shí)質(zhì)內(nèi)容是，由于一部分農(nóng)業(yè)勞動力的勞動貢獻(xiàn)為零，則把這部分人轉(zhuǎn)移出農(nóng)業(yè)部門，在其他要素條件不變的情況下，不會影響農(nóng)業(yè)產(chǎn)量。而事實(shí)上，隨著農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移，全國各地出現(xiàn)了不同程度的土地拋荒和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的“三化”（兼業(yè)化、老齡化和女性化）現(xiàn)象。近年來，糧食“產(chǎn)不足需”，恐怕這是一個很重要的根源。其實(shí)，這一假說早就遭到過以美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家西奧多·Ｗ·舒爾茨為代表的一些學(xué)者的批評。舒爾茨在《改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)》這部著作中曾引用１９１８年～１９１９年印度發(fā)生的一次流行性感冒（大約有２０００萬人喪生，農(nóng)業(yè)勞動力的死亡率大約為８．３％，造成了１９１９～１９２０年印度農(nóng)業(yè)播種面積和農(nóng)業(yè)產(chǎn)量下降）來否定這種學(xué)說。

　　 中國雖然人地矛盾十分突出，但已通過家庭承包制對其做出了反應(yīng)，如把土地均分，以容納農(nóng)村龐大的勞動力。面對這樣長期形成的、較為穩(wěn)定的要素分配格局，有部分勞動力轉(zhuǎn)出，重新配置要素必有一個時滯，從而造成一時減產(chǎn)。世界各國在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中都出現(xiàn)過類似現(xiàn)象。如法國和日本二戰(zhàn)后隨著農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)人口的兼業(yè)化、老齡化和女性化現(xiàn)象十分嚴(yán)重，它們后來也是通過土地流轉(zhuǎn)（租賃、委托經(jīng)營、買賣等）解決了這一問題。中國作為后起國家，是完全可以引以為戒、避免重蹈覆轍的。隨著新農(nóng)村建設(shè)的展開，必將有大量農(nóng)村勞動力從土地上轉(zhuǎn)出。所以，如何對土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場進(jìn)行超前培育和及時跟進(jìn)，是需要認(rèn)真研究的重要問題。

　　 對此，理論界曾提出土地國有化和私有化方案。我一直主張，把農(nóng)民的土地承包權(quán)股份化，實(shí)現(xiàn)“新的兩權(quán)分離”，即把土地實(shí)物形態(tài)所有權(quán)和價值（股份）形態(tài)所有權(quán)分離，實(shí)物形態(tài)所有權(quán)仍歸集體，價值（股份）形態(tài)所有權(quán)即承包經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)民所有。這樣，不僅符合《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第七條規(guī)定的“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)收益歸承包方所有，任何組織和個人不得侵占、截留、扣繳”；而且集體也有權(quán)“禁止改變流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)業(yè)用途”；另外，由于農(nóng)民獨(dú)立的承包經(jīng)營權(quán)得到了制度保障，有助于土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場的培育和發(fā)展，從而更為順暢地推進(jìn)城市化，且有效保障農(nóng)民可持續(xù)的增產(chǎn)增收；更為重要的，隨著土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場的發(fā)展和成熟，必將逐步突破政府壟斷一級市場和經(jīng)營二級市場的原有法律框架，讓市場在資源配置中真正發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。

　　 只有這樣，才能突破小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。

　　 民工潮——中國工業(yè)化進(jìn)程中一道獨(dú)特而酸澀的“風(fēng)景線”

　　 中國經(jīng)濟(jì)時報：您發(fā)表在《人民日報》（２００７年６月８日第１５版）上的《將新農(nóng)村建設(shè)向城市延伸》一文影響很大，轉(zhuǎn)載率很高。我很想知道，一年過去了，您對這一問題有何新的研究和思考？

　　 解安：不錯，我的確想過寫一篇題為“再論將新農(nóng)村建設(shè)向城市延伸”的文章，主要是解決中國的準(zhǔn)城鎮(zhèn)化問題，即通過何種途徑讓農(nóng)民工真正變成產(chǎn)業(yè)工人，在城市扎下根來，成為名副其實(shí)的市民。２００５年我國的城鎮(zhèn)化率是４３％。其實(shí)，這是準(zhǔn)城鎮(zhèn)化率。大部分農(nóng)民工雖然在城市打工多年，有穩(wěn)定工作和收入，但就是在城市扎不了根，究其原因無非是住房和社保這兩大問題不能從根本上得以解決。城市的根扎不進(jìn)去，農(nóng)村的根就拔不了，就無法實(shí)現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。

　　 可見，解決農(nóng)民工的住房和社保問題就成了我國城市在新農(nóng)村建設(shè)中的一項(xiàng)根本性任務(wù)。具體方案是：農(nóng)民工以宅基地置換城市的住宅；以承包地置換城市的社保；將“城中村”改為城市居民委員會或居民小區(qū)等。現(xiàn)在，成渝作為城鄉(xiāng)綜合改革配套試驗(yàn)區(qū)正在嘗試，還有其他城市也在探討。雖然這與現(xiàn)行《土地管理法》、《土地承包法》、《物權(quán)法》相關(guān)條文相悖，但在目前的中國，舍此恐無他途。隨著試點(diǎn)的順利進(jìn)行、大家對這個問題有了正確認(rèn)識之后，其他城市都可以“試”。如果各地都取得了成功，下一步要做的就只是修改相關(guān)法律條文了。

　　 城市在新農(nóng)村建設(shè)中還有其他很多艱巨任務(wù)，如建“職教城”。應(yīng)將新農(nóng)村建設(shè)的主體由農(nóng)民擴(kuò)展為全體國民，使其成為一種物質(zhì)文明、精神文明、政治文明和生態(tài)文明四位一體的泛國民的現(xiàn)代化建設(shè)運(yùn)動。