王景新

　　 未來(lái)５－１０年，是我國(guó)農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展的重要機(jī)遇期，適時(shí)推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)意義重大

　　 自《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》提出“完善公共財(cái)政制度，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”和“把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向農(nóng)村……”之后，“社會(huì)公平正義”和“基本公共服務(wù)均等化”等新執(zhí)政理念正在逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楦骷?jí)政府的戰(zhàn)略和政策。中共十七大號(hào)召為“確保到２０２０年實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)”，要“加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)……擴(kuò)大公共服務(wù)，……促進(jìn)社會(huì)公平正義，努力使全體人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居，推動(dòng)建設(shè)和諧社會(huì)”。一切跡象表明，農(nóng)村社區(qū)服務(wù)體系將進(jìn)入一個(gè)快速建設(shè)和發(fā)展時(shí)期。

　　 農(nóng)村社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)，應(yīng)包括重構(gòu)農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)體系，恢復(fù)農(nóng)村社區(qū)互助服務(wù)體系，建設(shè)農(nóng)村社區(qū)服務(wù)業(yè)體系，以及構(gòu)造“三大服務(wù)體系”的體制和機(jī)制。當(dāng)前階段，積極推進(jìn)我國(guó)農(nóng)村社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)意義重大。

　　 第一，推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)，是貫徹黨的十七大精神，落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化、城鄉(xiāng)居民共享改革和現(xiàn)代化建設(shè)成果的必然要求和重要舉措。

　　 第二，推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)，是縮小城鄉(xiāng)居民收入和財(cái)富差距，建設(shè)全面小康與和諧社會(huì)的重要前提。當(dāng)前我國(guó)城鄉(xiāng)居民經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)和收入能力上的差距，很大程度上源于城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系、條件和水平上的差異。今后五年，是我國(guó)全面建設(shè)小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期。抓住機(jī)遇，建設(shè)農(nóng)村社區(qū)服務(wù)體系和運(yùn)行機(jī)制，有利于縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，夯實(shí)全面小康社會(huì)與和諧社會(huì)的基礎(chǔ)，到２０２０年如期實(shí)現(xiàn)“建成全面小康社會(huì)”的目標(biāo)。

　　 第三，推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)，是把我國(guó)城市《“十一五”社區(qū)服務(wù)體系發(fā)展規(guī)劃》向農(nóng)村社區(qū)延伸的重要步驟，也是保障村級(jí)組織有效運(yùn)轉(zhuǎn)，凝聚社區(qū)的人心、人氣，提升社區(qū)共同體意識(shí)的重要基礎(chǔ)。總結(jié)城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)已有的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建統(tǒng)一的農(nóng)村社區(qū)服務(wù)體系，使各類(lèi)支農(nóng)惠農(nóng)的政策和經(jīng)濟(jì)資源在農(nóng)村社區(qū)層面得到整合，顯得十分緊迫。

　　 農(nóng)村社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)已有良好開(kāi)端，但離“社會(huì)公平正義”、“基本公共服務(wù)均等化”及“全面小康”的目標(biāo)還有很大一段距離

　　 近年來(lái)，在“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”以及“基本公共服務(wù)均等化”等理念逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閼?zhàn)略與政策的大環(huán)境下，“基本公共服務(wù)均等化”和“公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村”的研究已經(jīng)比較廣泛地展開(kāi)。

　　 在實(shí)踐層面，社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，“村村通”以及“村莊整治”（道路硬化、衛(wèi)生潔化、庭院綠化、河渠凈化、環(huán)境美化）等各項(xiàng)工程的實(shí)施，農(nóng)村社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)已有良好開(kāi)端。（１）農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)體系建設(shè)有所加強(qiáng)。公共衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)已經(jīng)基本覆蓋農(nóng)村社區(qū)，三級(jí)醫(yī)療預(yù)防保健網(wǎng)初步建立；農(nóng)村義務(wù)教育制度得到了貫徹；農(nóng)村社會(huì)保障體系逐漸形成，許多地方已經(jīng)建立了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；農(nóng)村最低生活保障與特困戶救助制度開(kāi)始得到貫徹；五保戶供養(yǎng)體系有了發(fā)展；農(nóng)村文化體育事業(yè)得到重視。（２）農(nóng)村社區(qū)互助服務(wù)有一定恢復(fù)和重建。如紅白理事會(huì)、互助基金會(huì)、社區(qū)鄰里服務(wù)中心等。社區(qū)專(zhuān)業(yè)性服務(wù)組織發(fā)展較快，許多地方已經(jīng)建立了與農(nóng)村居民生產(chǎn)生活密切相關(guān)的專(zhuān)業(yè)協(xié)會(huì)，這些協(xié)會(huì)涉及農(nóng)村居民生產(chǎn)生活的許多方面。（３）農(nóng)村服務(wù)業(yè)正在孕育發(fā)展。我國(guó)農(nóng)村服務(wù)業(yè)包含了“農(nóng)村交通運(yùn)輸和郵電、批發(fā)零售貿(mào)易與餐飲、金融、保險(xiǎn)、公用事業(yè)、社會(huì)服務(wù)、文化、教育、體育、衛(wèi)生、科技、信息”等多個(gè)行業(yè)，門(mén)類(lèi)比較齊全。特別是與“三農(nóng)”工作關(guān)系重大的科技、信息和農(nóng)民教育等一些新興服務(wù)業(yè)發(fā)展較快。

　　 但是，農(nóng)村社區(qū)服務(wù)體系發(fā)展還不能適應(yīng)“社會(huì)公平正義”和“基本公共服務(wù)均等化”的要求。一是農(nóng)村社區(qū)服務(wù)的整體水平低，城鄉(xiāng)差距過(guò)大；二是地區(qū)發(fā)展不平衡，東、中、西部之間的農(nóng)村社區(qū)服務(wù)差距巨大；三是財(cái)政對(duì)農(nóng)村社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)的投入長(zhǎng)期不足，缺乏總體規(guī)劃，農(nóng)村社區(qū)服務(wù)體系運(yùn)行體制不順、機(jī)制不活；四是盡管農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)的財(cái)政投入不斷增強(qiáng)，但村集體的配套資金仍然是不小的負(fù)擔(dān)，各種各樣的“化”的建設(shè)更需要農(nóng)戶“一事一議”籌資籌勞，演變?yōu)椤昂筠r(nóng)業(yè)稅時(shí)代”農(nóng)民負(fù)擔(dān)的新形式。

　　 我國(guó)農(nóng)村社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)亟須研究解決的一些重要問(wèn)題

　　 第一，研究農(nóng)村社區(qū)的規(guī)劃、設(shè)置以及與村民委員會(huì)的關(guān)系。我們認(rèn)為：農(nóng)村社區(qū)原則上以行政村為單位規(guī)劃和建設(shè)，實(shí)行“一村一社區(qū)”；同時(shí)，允許“村寨社區(qū)”、“自然村社區(qū)”等多種模式；已經(jīng)形成自然村“片區(qū)聯(lián)創(chuàng)”格局（如海南）的，可按現(xiàn)有布局，形成以中心村帶周邊若干自然村的社區(qū)公共服務(wù)共同體；村落已經(jīng)集鎮(zhèn)化或形成中心村格局，以及一個(gè)自然村中聚集了若干行政村的，應(yīng)按“多村一社區(qū)”規(guī)劃建設(shè)；已形成農(nóng)民小區(qū)的按“社區(qū)設(shè)小區(qū)”規(guī)劃和建設(shè)。前三類(lèi)社區(qū)的自治或管理服務(wù)，在村民委員會(huì)自治組織框架內(nèi)進(jìn)行制度性安排；后兩類(lèi)社區(qū)的自治或管理服務(wù)，可以參照城市社區(qū)組織形式探索新的管理和服務(wù)模式。

　　 第二，妥善解決農(nóng)村社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)的經(jīng)費(fèi)來(lái)源，構(gòu)建維系其正常運(yùn)轉(zhuǎn)的長(zhǎng)效機(jī)制。

　　 從農(nóng)村社區(qū)服務(wù)設(shè)施建設(shè)看投入需求巨大，但分年度建設(shè)，國(guó)家財(cái)政有能力承擔(dān)。比照城市社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)的要求，農(nóng)村社區(qū)服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)達(dá)到十有，即：有村“兩委”辦公樓，有村民議事活動(dòng)場(chǎng)所，有社區(qū)事務(wù)受理服務(wù)站，有社區(qū)廣播和呼叫服務(wù)設(shè)施，有警務(wù)或治安巡邏室，有衛(wèi)生室或醫(yī)療站，有幼兒園，有公共體育設(shè)施，有圖書(shū)室等公共文化設(shè)施，有養(yǎng)老院和老年活動(dòng)室。目前我國(guó)約６４萬(wàn)個(gè)行政村中，假設(shè)有５０％的村要重建或修繕這些設(shè)施，按每村至少３０萬(wàn)元左右的投入計(jì)算，那么全國(guó)則需要約一千億元左右，按五年建設(shè)期，每年度需要投入２００億元。

　　 從維系村級(jí)或社區(qū)組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)和提供基本公共服務(wù)的需要看，亟須構(gòu)建經(jīng)費(fèi)保障的長(zhǎng)效機(jī)制。維系社區(qū)組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)和提供基本公共服務(wù)，至少包括十項(xiàng)費(fèi)用：村或社區(qū)干部工資，村或社區(qū)辦公經(jīng)費(fèi)，社區(qū)五保戶供養(yǎng)，社區(qū)特困戶救助，社區(qū)集體成員合作醫(yī)療補(bǔ)貼，鄉(xiāng)鎮(zhèn)大病統(tǒng)籌費(fèi)補(bǔ)貼，社區(qū)文化活動(dòng)費(fèi)用，社區(qū)醫(yī)療室及醫(yī)務(wù)人員補(bǔ)助，社區(qū)環(huán)衛(wèi)員的工資以及保潔與垃圾運(yùn)送費(fèi)用，社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和村莊整治后的養(yǎng)護(hù)。根據(jù)經(jīng)驗(yàn)判斷，保障這些費(fèi)用，每村按１５００－２０００人規(guī)模計(jì)，最低標(biāo)準(zhǔn)５－１０萬(wàn)元，中等標(biāo)準(zhǔn)１０－４０萬(wàn)元，較高標(biāo)準(zhǔn)４０－７０萬(wàn)元。如果有３０萬(wàn)個(gè)村需要財(cái)政補(bǔ)貼，那么每年需要補(bǔ)貼１５０－３００億元。

　　 第三，優(yōu)化整合各方資源，保證投入效率和農(nóng)村社區(qū)有序發(fā)展。當(dāng)前，我國(guó)參與社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的部門(mén)和資金渠道多元化，應(yīng)該在政府與農(nóng)村社區(qū)之間構(gòu)建一個(gè)交流平臺(tái)，在統(tǒng)一規(guī)劃的基礎(chǔ)上探索整合各種支農(nóng)資源，在中央“大部門(mén)制”尚未形成之前，在農(nóng)村社區(qū)嘗試整合部委的支農(nóng)惠農(nóng)資源（比如農(nóng)業(yè)部、國(guó)土部、民政部、交通部、水利部、扶貧系統(tǒng)等支農(nóng)扶貧等方面的資金），形成有計(jì)劃、分步驟、高效率的社區(qū)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展和社區(qū)治理機(jī)制。

　　 第四，當(dāng)前兩大趨勢(shì)表明，亟須構(gòu)建農(nóng)村社區(qū)服務(wù)體系的新體制和機(jī)制。第一種趨勢(shì)是，在“公共財(cái)政的陽(yáng)光”尚無(wú)力“覆蓋農(nóng)村大地”的階段，村域集體經(jīng)濟(jì)收入直接決定了社區(qū)公共服務(wù)的水平；但是，公共服務(wù)分擔(dān)已超出村集體經(jīng)濟(jì)承受能力，成為村級(jí)債務(wù)的新來(lái)源。

　　 第二種趨勢(shì)是，農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展的費(fèi)用，過(guò)多地轉(zhuǎn)移到由農(nóng)民和農(nóng)民集體承擔(dān)，很大程度上減少了農(nóng)民可支配收入，成為取消農(nóng)業(yè)稅后農(nóng)民負(fù)擔(dān)的新形式。取消農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)民負(fù)擔(dān)不再是“頭稅輕、二稅重、三稅是個(gè)無(wú)底洞”的格局。當(dāng)前農(nóng)民負(fù)擔(dān)有三重含義：本應(yīng)由公共財(cái)政支付、卻轉(zhuǎn)移到由農(nóng)民或農(nóng)民集體負(fù)擔(dān)的農(nóng)村基本公共服務(wù)費(fèi)用；本應(yīng)由農(nóng)民或農(nóng)民集體支付，但超出了農(nóng)民或農(nóng)民集體承受能力；屬于農(nóng)民合法權(quán)益，但因種種原因隱含在不平等交換中的農(nóng)民損失的收益。

　　 我們的初步結(jié)論是：農(nóng)村社區(qū)服務(wù)由公共財(cái)政包下來(lái)是不可能的，但讓農(nóng)民分擔(dān)又是不公平的。解決這些問(wèn)題，可能的出路在于：構(gòu)建以公共財(cái)政供給為主，村社集體、私人、中小企業(yè)和民間機(jī)構(gòu)多方參與的供給體制和機(jī)制，形成責(zé)權(quán)明晰、配置合理、和諧有序、可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)村服務(wù)體系。

　　 （作者單位：浙江師范大學(xué)農(nóng)村研究中心）