老話題卻注定要開始一個(gè)新輪回。近日中國(guó)國(guó)民黨革命委員會(huì)中央委員會(huì)向全國(guó)政協(xié)十一屆一次會(huì)議遞交提案，就關(guān)于改進(jìn)規(guī)劃環(huán)評(píng)工作方法提出建議——建議國(guó)家出臺(tái)對(duì)于規(guī)劃環(huán)評(píng)工作過(guò)程進(jìn)行管理、監(jiān)督的有關(guān)政策。由這份議案開始，每年都成為“兩會(huì)”熱點(diǎn)的環(huán)保問(wèn)題正式進(jìn)入本屆“兩會(huì)”議事日程。從2001年開始，幾乎每一年的“兩會(huì)”，有關(guān)環(huán)保體制改革、執(zhí)法手段強(qiáng)化的問(wèn)題都會(huì)引發(fā)各界關(guān)注，但最終實(shí)施效果卻依然不容樂(lè)觀。國(guó)家環(huán)保總局官員如此形容：蹣跚前行。今年似乎有新跡象出現(xiàn)。在“兩會(huì)”之前的一個(gè)月內(nèi)，國(guó)家環(huán)保總局連續(xù)出臺(tái)綠色信貸、綠色保險(xiǎn)以及綠色證券政策。公眾普遍認(rèn)為，這是環(huán)保總局一個(gè)最新的技術(shù)性措施，由此帶來(lái)的連鎖反應(yīng)將最終改變其風(fēng)暴式執(zhí)法的路徑依賴，最終在體制層面上獲得認(rèn)可。而這個(gè)判斷，有望在本屆“兩會(huì)”上獲得答案。民革提案：從具體到體制再造在之前的歷次全國(guó)“兩會(huì)”上，民主黨派提交有關(guān)環(huán)保的提案已經(jīng)成為慣例。此前，他們更關(guān)心的是某一個(gè)具體事件的進(jìn)展，而今年由民革中央提出的上述議案則證實(shí)，公眾關(guān)心的熱點(diǎn)已經(jīng)從具體環(huán)境事件轉(zhuǎn)移到環(huán)保體制再造上。在這份提案中，民革中央選擇了由規(guī)劃環(huán)評(píng)入手——在過(guò)去的一年間，由環(huán)保總局掀起的規(guī)劃環(huán)評(píng)風(fēng)暴已經(jīng)成為毫無(wú)疑問(wèn)的關(guān)鍵詞——這個(gè)強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌、戰(zhàn)略性考慮某個(gè)具體區(qū)域環(huán)境承載能力的規(guī)劃條例，在多個(gè)大型環(huán)保事件中都起到了巨大作用，因而相應(yīng)的，公眾也高度期待它能更多發(fā)揮環(huán)境執(zhí)法的效用，并達(dá)到效率的最大化。已經(jīng)曝光的多個(gè)案例則證明，僅靠環(huán)保總局仍然無(wú)法發(fā)揮最大程度的協(xié)同執(zhí)法效用。這可以從民革中央的提案中得到證實(shí)。在上述提案中，民革中央認(rèn)為，“從目前已開展的相關(guān)工作來(lái)看，由于我國(guó)規(guī)劃體系的復(fù)雜性，規(guī)劃環(huán)評(píng)在實(shí)踐中遭遇了許多困難。《環(huán)評(píng)法》實(shí)施4年多來(lái)，規(guī)劃環(huán)評(píng)制度在許多地方并未真正得到有效實(shí)施，其預(yù)想的作用也未得到有效發(fā)揮。”這幾乎是一個(gè)無(wú)須強(qiáng)調(diào)的事實(shí)結(jié)論。在整個(gè)2007年間，國(guó)家環(huán)保總局已經(jīng)發(fā)起了多個(gè)規(guī)劃環(huán)評(píng)行動(dòng)，但具體成效并不顯著。在涉及地方利益、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)之間的博弈時(shí)，環(huán)境往往被弱化為次要考慮問(wèn)題。這也導(dǎo)致環(huán)保總局的一些執(zhí)法行動(dòng)無(wú)法獲得支持，以至于該局有官員說(shuō)，“環(huán)保總局能夠使用的技術(shù)手段告急，如果沒(méi)有更高層面的體制協(xié)調(diào)，環(huán)保執(zhí)法將會(huì)流于表面。”而這個(gè)結(jié)論顯然得到了民眾認(rèn)可。民革中央在提案中認(rèn)為，“雖然國(guó)家環(huán)保總局在隨后出臺(tái)的《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則（試行）》中提出了規(guī)劃環(huán)評(píng)的早期介入原則和工作程序的要求，但并未與具體的政府決策流程建立聯(lián)系。因此，現(xiàn)有的規(guī)劃環(huán)評(píng)大多是在決策鏈的末端進(jìn)行，既難以應(yīng)對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)的對(duì)象——我國(guó)復(fù)雜的規(guī)劃體系，也無(wú)法體現(xiàn)規(guī)劃環(huán)評(píng)作為戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的重要意義所在，從而在實(shí)際操作中造成了許多問(wèn)題。”從這個(gè)角度而言，如何強(qiáng)化大環(huán)保格局則成為一個(gè)節(jié)點(diǎn)。公眾期待這個(gè)問(wèn)題有望在“兩會(huì)”層面上獲得認(rèn)可，而且形勢(shì)將有所變化。大環(huán)保格局待定從2004年開始的每一屆全國(guó)“兩會(huì)”，都會(huì)有政協(xié)委員和人大代表作出提（議）案，建議將國(guó)家環(huán)保總局升格為國(guó)家環(huán)境部——這就意味著將國(guó)家環(huán)保總局從國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)系列提升至組成機(jī)構(gòu)序列，從而使之在執(zhí)法上和相關(guān)政策上獲得更多制度保障。綜合過(guò)去多年的議案來(lái)看，提議環(huán)保總局升格的核心原因中始終包括幾個(gè)關(guān)鍵詞：理清體制架構(gòu)、擴(kuò)大執(zhí)法權(quán)限、延伸環(huán)保總局執(zhí)法范圍——這在另外一個(gè)角度也說(shuō)明，外界對(duì)我國(guó)環(huán)保執(zhí)法體系中存在的問(wèn)題具有清晰的認(rèn)識(shí)。多個(gè)觀察人士認(rèn)為，上述幾個(gè)問(wèn)題中，最急需解決的問(wèn)題是，如何確定“大環(huán)保”這個(gè)核心概念：究竟是應(yīng)該將環(huán)保總局?jǐn)U權(quán)還是應(yīng)該在更高層面上出臺(tái)一個(gè)協(xié)作機(jī)制，從而使中國(guó)的環(huán)保管理架構(gòu)產(chǎn)生明顯升級(jí)。而這就必然涉及環(huán)境保護(hù)體制改革的問(wèn)題，國(guó)家環(huán)保總局副局長(zhǎng)潘岳曾表示，目前中國(guó)環(huán)保現(xiàn)狀已經(jīng)從覺(jué)醒進(jìn)入到利益博弈層面。在國(guó)家環(huán)保總局一位高級(jí)官員的公開言論中，外界已經(jīng)能夠看出部分輪廓：針對(duì)中國(guó)環(huán)保現(xiàn)實(shí)，環(huán)保總局升格只是一個(gè)體制突破路徑，而更深層次的變革只能從環(huán)保體制升級(jí)上尋找出口。這就意味著，首當(dāng)其沖的是，環(huán)保總局必須告別“孤獨(dú)執(zhí)法者”困局。眾所周知的是，由于在職能方面存在交叉和重疊，除了國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局這一法定環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、水利部、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)總局以及國(guó)家海洋局等機(jī)構(gòu)，也在特定的領(lǐng)域發(fā)揮著相關(guān)的環(huán)境職能。僅以水資源管理一項(xiàng)，除卻“環(huán)保不下水，水利不上岸”這個(gè)約定俗成的慣例之外，還有包括農(nóng)業(yè)部等至少六家機(jī)構(gòu)可以發(fā)揮作用——而在涉及地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和投資利益方面，還會(huì)牽涉更多的部門——以至于環(huán)保總局一位官員說(shuō)，“環(huán)保問(wèn)題說(shuō)白了，就是體制困局。”在今年全國(guó)“兩會(huì)”上，一個(gè)必然引發(fā)關(guān)注的熱點(diǎn)將是，環(huán)保總局的未來(lái)架構(gòu)將會(huì)如何確定，國(guó)家是否會(huì)在機(jī)構(gòu)改革中賦予環(huán)保更大的權(quán)限，從而促使環(huán)保總局做強(qiáng)“大環(huán)保”架構(gòu)。路徑選擇這種大環(huán)保架構(gòu)正是環(huán)保總局一直試圖在具體執(zhí)法中強(qiáng)化的一個(gè)概念。這種變化最早可以從國(guó)務(wù)院總理溫家寶的一個(gè)講話中得到證實(shí)。他在一次會(huì)議上說(shuō)，“解決環(huán)境問(wèn)題必須實(shí)現(xiàn)歷史性轉(zhuǎn)變，即從主要用行政辦法保護(hù)環(huán)境轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和必要的行政辦法解決環(huán)境問(wèn)題。”這個(gè)說(shuō)法，則被認(rèn)為將是“大環(huán)保”格局的一個(gè)最終出發(fā)點(diǎn)。分析人士說(shuō)，這說(shuō)明政府已經(jīng)開始認(rèn)識(shí)到，僅僅依靠環(huán)保總局來(lái)解決中國(guó)環(huán)境問(wèn)題是不現(xiàn)實(shí)的，必須要采取綜合性的管理手段，這就意味著“經(jīng)濟(jì)政策、體制變革和管理架構(gòu)”都會(huì)在新的模式下運(yùn)行。而幾乎與此同時(shí)，國(guó)家環(huán)保總局開始嘗試采取一系列的綜合手段來(lái)強(qiáng)化“大環(huán)保”概念：2007年年終，國(guó)家環(huán)保總局副局長(zhǎng)潘岳在接受本報(bào)專訪時(shí)曾經(jīng)說(shuō)過(guò)，“周期性的環(huán)保風(fēng)暴式執(zhí)法已經(jīng)走到盡頭，未來(lái)的環(huán)保工作將更加依賴全社會(huì)參與和部委協(xié)調(diào)機(jī)制。”因而在2007年的下半年，環(huán)保總局最明顯的變化就是開始新的路徑選擇：在該局的多次新聞通氣會(huì)中，大規(guī)模高密度的環(huán)保執(zhí)法行動(dòng)仍然持續(xù)，但有關(guān)建立新的環(huán)保體系的說(shuō)法開始升溫。隨后，國(guó)家環(huán)保總局開始聯(lián)合經(jīng)濟(jì)主管部門出臺(tái)多項(xiàng)有針對(duì)性的政策：這就是后來(lái)被系統(tǒng)性確定為“環(huán)保經(jīng)濟(jì)政策體系”的舉措——聯(lián)合銀監(jiān)會(huì)出臺(tái)針對(duì)污染企業(yè)的信貸限制規(guī)定、聯(lián)合保監(jiān)會(huì)出臺(tái)有關(guān)環(huán)境保險(xiǎn)制度、聯(lián)合證監(jiān)會(huì)出臺(tái)針對(duì)上市公司的環(huán)境評(píng)價(jià)制度——上述幾項(xiàng)制度，均是在強(qiáng)調(diào)部委聯(lián)合、環(huán)保執(zhí)法范疇擴(kuò)大的前提下運(yùn)用，從而使環(huán)保執(zhí)法手段具備了多樣化和協(xié)作化的明顯特征。就目前情況而言，這幾項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策的出臺(tái)獲得了外界的高度認(rèn)可。一個(gè)普遍的觀點(diǎn)認(rèn)為，這說(shuō)明環(huán)保總局已經(jīng)開始逐步走出體制困局，并嘗試在執(zhí)法路徑上進(jìn)行多渠道選擇——而與此同時(shí)，多個(gè)部委的參與協(xié)作，有助于環(huán)保總局在未來(lái)的執(zhí)法環(huán)節(jié)中具有更大的震懾力和執(zhí)法明確性，從而成功擺脫傳統(tǒng)的部委博弈、地方和中央博弈格局，使環(huán)保執(zhí)法工作能夠在更高層面上獲得認(rèn)可。而本次“兩會(huì)”，預(yù)計(jì)這將是一個(gè)顯著熱點(diǎn)——畢竟過(guò)去很多年的環(huán)保執(zhí)法現(xiàn)狀證實(shí)，如果體制上無(wú)法有明確保障，僅僅依靠部委之間的協(xié)作配合，并不能達(dá)到預(yù)期中的效果。是重裝上陣還是重新陷入輪回？民眾在等待答案。[][41]