國有壟斷石油企業，一方面依靠壟斷地位獲得了巨額利潤并引發了公眾對收入分配制度的強烈不滿，另一方面，成品油價格改革仍未啟動，市場化的要素價格傳導機制仍未確立。中國的石油產業該如何改革？如何在打破壟斷后提高效率并確保國家能源安全？新的能源部應該扮演什么樣的角色？另一個發展中國家巴西石油市場化改革的經驗——分散國有壟斷公司的股權但保持國家控股，在紐約上市加強公司治理，加強勘探技術研發增加儲量等，都值得我們參考。巴西超過80％的石油都在深海。通過聚集全國最優秀的人參與研發，Ｐｅｔｒｏｂｒａｓ的深海勘探開采技術世界一流資料圖片1998年1月，巴西根據新的石油法成立國家石油署（ＡＮＰ），開始推行石油改革，對民營資本和外資全面開放石油領域。十年過去，當初的壟斷公司重煥青春，市場活力十足，這期間巴西的石油產量和儲量幾乎都翻了一番，并且在2007年底由石油凈進口國成為石油凈出口國。我們常說的那句話：只有改革才能更好地發展，在地球另一端獲得了生動的佐證。溫和漸進的石油改革激烈爭論兩年之后，1997年8月，巴西石油工業對民營資本和外資全面開放，原國家石油公司Ｐｅｔｒｏｂｒａｓ不再享有行政壟斷特權，但政府保持了控股權時光倒流十幾年，巴西正處于艱難時刻。這個正在轉型的拉丁美洲最大經濟體在享受了多年的經濟高增長后，隨著外商投資減少、經濟不平衡等諸多因素，經濟增長大幅度減緩，通貨膨脹嚴峻。在國內外的壓力下，巴西政府開始推行一系列新政來改變這種局面，著力進行金融改革、經濟結構調整和民營化，實施更加自由的經濟政策。正是在這種背景下，巴西石油體制改革被提上議事日程。在1997年以前，Ｐｅｔｒｏｂｒａｓ作為國家石油公司，具有憲法賦予的行政壟斷特權，Ｐｅｔｒｏｂｒａｓ代表國家擁有巴西的石油天然氣資源，負責巴西境內所有的石油勘探開發和絕大部分的煉油及銷售。Ｐｅｔｒｏｂｒａｓ作為最大的國家壟斷公司，對其進行改革和私有化，成為當時巴西深化改革的標桿性行動。壟斷體制通常具有的弊端，Ｐｅｔｒｏｂｒａｓ也不例外。由于壟斷，巴西石油行業投資不足，缺乏活力。巴西含油氣盆地眾多，資源豐富，但一直高度依賴進口石油。在缺乏競爭的環境里，國家公司的低效率和高浪費也日益凸顯。在整個經濟改革的背景下，高度壟斷的體制與巴西新政所倡導的市場經濟背道而馳，國內外要求開放石油領域的呼聲日高。現在回顧，巴西石油體制改革更多的是一種自上而下的改革，是當時政治體制和經濟體制變革中的重要一環。按照當時被看作西方背景的精英知識分子們設計的框架，應該對Ｐｅｔｒｏｂｒａｓ進行徹底私有化，這樣才能為整個國家進行的私有化運動樹立信心。在經濟學的經典教義里，壟斷的危害不言而喻，打破壟斷當然也越徹底越好。產權明晰、規則明確的新體制成為目標。改革勢在必行。1995年11月，巴西對1988年版的憲法進行新一輪修訂，其中第177款關于巴西石油公司Ｐｅｔｒｏｂｒａｓ在石油領域的壟斷權從憲法角度被終止。石油體制改革就此拉開序幕。隨著改革的推進，反對的聲音一浪高過一浪，除了有失去既得利益的因素，更多的則是出于對國家利益的憂慮。石油行業的元老們緬懷當初創立Ｐｅｔｒｏｂｒａｓ的艱辛以及巴西自力更生開創石油工業的輝煌歷史，認為這種壟斷是必要的，也行之有效，直斥改革為出賣國家利益。甚至有人散布這是西方國家在巴西政壇的代言人要借改革來侵占巴西的石油財富。很多人也非常關心改革的過程是否透明、公正，國家財產是否會被瓜分和賤賣。當時巴西作為石油凈進口國，很多人也擔心改革會影響國家的石油安全。這些聲音既來自Ｐｅｔｒｏｂｒａｓ和石油業界，也來自政界的保守派。決策者不得不認真考慮這些因素，他們當然不希望石油行業就此陷入混亂，于是改革方案進行了不斷的調整。1996年卡多佐總統甚至親自到參議院進行說明，承諾國家將繼續保持對Ｐｅｔｒｏｂｒａｓ的控股地位，強調國家資產不會流失，安撫那些反對者。為了穩妥起見，改革方案還規定了新政策要有過渡期，這一期限被定為36個月。歷經一輪輪的協商，1997年8月6日，時任總統卡多佐終于簽署了新的石油法，這部編號為9．478的法律詳細制定了石油改革的法律框架，據此依法成立的機構——國家石油署（ＡＮＰ）將全面管理石油勘探開發的招標和授權，代表國家行使對石油天然氣資源的管理權，從而取代了Ｐｅｔｒｏｂｒａｓ曾經行使的政府職能。從1995年憲法修訂奠定石油改革的基調，到真正制定出詳細的改革方案并得以實施，花費了差不多兩年時間。根據新的石油法，巴西石油工業實現了政企分開，Ｐｅｔｒｏｂｒａｓ不再行使政府職能，同時石油天然氣領域對民營資本和外資全面開放，只要符合相應的準入標準，都可以通過參加公開的招投標或者直接向國家石油署申請獲得石油勘探開發、煉油、運輸以及下游業務等的許可。同時，Ｐｅｔｒｏｂｒａｓ作為公司不再享受任何特權，必須在市場上和其他參與者平等競爭。作為一項必要的輔助措施，國家石油署要求Ｐｅｔｒｏｂｒａｓ移交了巴西石油領域所有的公益性資料，包括地質、地理等數據，并新成立了一個叫“數據銀行”的機構，這些資料將對所有感興趣的投資者開放，以便于讓他們和Ｐｅｔｒｏｂｒａｓ站在同一起跑線上競爭。Ｐｅｔｒｏｂｒａｓ改組后，一開始是由能源與礦產部長兼任董事會主席。為了保護Ｐｅｔｒｏｂｒａｓ的利益，法律規定，Ｐｅｔｒｏｂｒａｓ已經有商業發現或較大投資的勘探區塊，經明確后將由Ｐｅｔｒｏｂｒａｓ繼續持有3年進行勘探，不參加公開招標，有發現后可進一步進行開發。有些改革措施也不是一步到位，而是逐步實施，比如Ｐｅｔｒｏｂｒａｓ真正失去對原油和成品油進出口的壟斷權利，已經是到2002年1月份了。壟斷公司煥發青春改革以后，僅僅用了6年時間，Ｐｅｔｒｏｂｒａｓ就再次將產量翻了一番，Ｐｅｔｒｏｂｒａｓ與人們當初擔心的相反，不但沒有衰落，反而迎來了更大的發展大名鼎鼎的Ｐｅｔｒｏｂｒａｓ是世界上最著名的石油公司之一，在《石油情報周刊》最新的排名中，名列世界石油公司排行榜第15名。為了特別表明已經不再是國家壟斷公司，Ｐｅｔｒｏｂｒａｓ在網站上強調自己是全球第七大上市交易的公眾石油公司。1954年3月，Ｐｅｔｒｏｂｒａｓ正式掛牌成立。Ｐｅｔｒｏｂｒａｓ的成立要追溯到1953年，根據當年10月份頒布的老石油法，擬成立Ｐｅｔｒｏｂｒａｓ代表國家全面進行石油天然氣資源的管理和開發，具體說就是以國家公司身份負責巴西所有的石油勘探開發和煉油業務，負責原油和天然氣以及制成品的運輸，其中包括海運和管道運輸。除了原先就有的兩家小型私營煉廠，所有煉油業務也被Ｐｅｔｒｏｂｒａｓ盡收囊中。在當時的歷史背景下，這是巴西自力更生發展石油天然氣工業的重要舉措，在隨后的發展中，Ｐｅｔｒｏｂｒａｓ實際上完成了對巴西石油天然氣工業的全面把持。在幾十年的勘探開發活動中，應該說Ｐｅｔｒｏｂｒａｓ取得了不錯的成績。1997年，巴西進入日產百萬桶原油的國家行列，名列第16位，這當然都是Ｐｅｔｒｏｂｒａｓ的功勞。但長期獨此一家的經營也讓Ｐｅｔｒｏｂｒａｓ后繼乏力，長期以來一直深受投資不足問題的困擾，管理體制的僵化也影響了企業發展。在經濟改革的大潮中，Ｐｅｔｒｏｂｒａｓ作為壟斷公司成為眾矢之的。1997年石油改革以后，Ｐｅｔｒｏｂｒａｓ失去國家壟斷公司的地位，但政府仍保持了對Ｐｅｔｒｏｂｒａｓ的控股權，新的石油法規定，政府對Ｐｅｔｒｏｂｒａｓ持有的股份，最小將不低于50％外加一個投票權。作為改革的一部分，政府把Ｐｅｔｒｏｂｒａｓ28．48％的股權進行出售。在國內規定巴西的職工可以把自己社保基金的50％兌換成Ｐｅｔｒｏｂｒａｓ的股權，這一舉措在增添了15萬名新股東的同時，也吸收了5．55億美元的資金。隨后Ｐｅｔｒｏｂｒａｓ在紐約證券交易所的上市交易獲取了更大的成功，這28．48％的股權，包括先期在國內的出售，一共獲得了大約40億美元的進賬。這筆錢為Ｐｅｔｒｏｂｒａｓ進一步的發展提供了強勁動力。更加至關重要的是，改革改變了Ｐｅｔｒｏｂｒａｓ的生存環境，為Ｐｅｔｒｏｂｒａｓ自身的改革和發展注入了新的動力。Ｐｅｔｒｏｂｒａｓ在自己的官方網站回顧這一變化時總結為：調整戰略、重整業務、重視人才、拓展合作。改革在讓Ｐｅｔｒｏｂｒａｓ失去壟斷地位的同時，也為Ｐｅｔｒｏｂｒａｓ松了綁，原先需要無條件承擔的社會義務減少了很多，作為國家公司Ｐｅｔｒｏｂｒａｓ曾經為政府無條件貸款，今后這種事不會再發生了，改革讓Ｐｅｔｒｏｂｒａｓ更像是一個企業。2002年5月，Ｐｅｔｒｏｂｒａｓ剝離運輸業務，新成立了名為Ｔｒａｎｓｐｅｔｒｏ的運輸公司，負責原油和天然氣的運輸業務，包括經營管道、港口等資產。根據石油法的規定，這些資產遵循第三方準入的原則，其他公司也可以平等地利用這些運輸基礎設施。同時，Ｐｅｔｒｏｂｒａｓ也出售了一些陸上邊際效益的尾礦和低產油井，這些舉措讓Ｐｅｔｒｏｂｒａｓ可以更加專注于海上勘探開發等主業的經營。增強國際競爭力是改革的重要目標。改革后Ｐｅｔｒｏｂｒａｓ大刀闊斧整合國際業務，將負責國際業務的Ｂｒａｓｐｅｔｒｏ公司直接并入Ｐｅｔｒｏｂｒａｓ作為直屬的事業部，并且演化出一種新的合資合作模式，即外資企業和Ｐｅｔｒｏｂｒａｓ一起合作開展巴西國內勘探開發業務，作為交換也要在國際上共同去開拓新的業務。巴西海域廣闊，Ｐｅｔｒｏｂｒａｓ進一步強化了深海勘探開發的優勢。Ｐｅｔｒｏｂｒａｓ長期以來發展了很多具有獨特優勢的深海勘探技術，2001年Ｐｅｔｒｏｂｒａｓ再度榮獲海洋技術大會（ＯＴＣ）獎，該獎項代表了這一領域的最杰出成就。有一則廣告讓人記憶深刻，那是一條深海魚，看著一根鉆桿自言自語：在3000米以下的深水里生活，我們惟一認識的人類公司是Ｐｅｔｒｏｂｒａｓ。2003年，Ｐｅｔｒｏｂｒａｓ迎來了成立50周年，作為慶賀華誕的好消息，在改革以后，僅僅用了6年時間，Ｐｅｔｒｏｂｒａｓ就再次將產量翻了一番，國內加上國外的總產量達到了日產200萬桶的規模。2006年4月21日，盧拉總統登上Ｐｅｔｒｏｂｒａｓ在Ｃａｍｐｏｓ盆地的Ｐ－50海洋鉆井平臺，開啟生產按鈕，正式宣布這個新油田的投產。這個油田達到最大產量后，將最終帶來巴西石油的自給自足。目前，Ｐｅｔｒｏｂｒａｓ已經在世界上27個國家開展了石油勘探開發業務，躋身世界一流石油公司之列。基于Ｐｅｔｒｏｂｒａｓ的表現，2006年道瓊斯指數更是把Ｐｅｔｒｏｂｒａｓ收入自己的指標體系。據報道，Ｐｅｔｒｏｂｒａｓ在2011年前計劃用于勘探開發的資金將達390億美元。十年過去，Ｐｅｔｒｏｂｒａｓ與人們當初擔心的相反，不但沒有衰落，反而迎來了更大的發展。開放的市場有活力改革后，跨國石油公司對巴西的投資掀起高潮，國內公司也雨后春筍般發展起來，數以百計的批發商和數以千計的零售商拿到了經營執照，巴西政府作為石油資源的擁有者，則通過稅收和資源費等享受到了穩定的收益截至目前，巴西國家石油署已經開展了9輪國際石油招標活動。目前第九輪招標活動剛剛結束，這次國際招標拿出了創紀錄的271個區塊，這些區塊分布在海上及陸上的9個盆地中，總面積為7．3萬平方千米。根據巴西國家石油署招標活動官方網站公布的資料，在第九輪招標前，巴西已經授權的勘探開發區塊是505個，其中處于勘探期的區塊涉及55個國內外的公司，進入開發期的區塊涉及17個公司，而在巴西從事石油勘探開發和生產的公司總數是60個。改革后，跨國石油公司對巴西的投資掀起了一個高潮。競爭帶來活力，區塊中標的一個重要前提就是要有足夠的投資。同時，國內投資石油領域的公司也開始如雨后春筍般發展起來。改革帶來石油投資的快速增長，十年來，這些公司在巴西投入了數十億美元進行勘探，這些投資為發現大型油氣田奠定了基礎。這次Ｔｕｐｉ世界級巨型油田的發現，就是大家共同合作結出的碩果。在這個項目中，除了Ｐｅｔｒｏｂｒａｓ65％的股份，還有ＢＧ公司25％的股份和Ｐｅｔｒｏｇａｌ公司10％的股份。在過去的幾年里，他們在這一地區一共鉆了15口井，累計勘探投資超過10億美元。石油勘探開發的高投入、高技術和長周期決定了這塊蛋糕也不是那么容易分享。目前，在巴西已經有所斬獲的主要還是如英國殼牌（ＳＨＥＬＬ）、美國雪佛龍（ＣＨＥＶＲＯＮ）、戴文（ＤＥＶＯＮ）等國際性的大公司，很多在巴西新開展業務的石油公司，包括本土公司，則多少都有與Ｐｅｔｒｏｂｒａｓ的合作，畢竟Ｐｅｔｒｏｂｒａｓ有半個多世紀的經驗。不過這種合作完全是自愿的，不少項目Ｐｅｔｒｏｂｒａｓ也已不是處于主導地位的作業者。2007年8月，戴文公司的Ｐｏｌｖｏ項目經過勘探、評估、開發的漫漫歷程，正式投產，日產5萬桶原油，該項目已經完全沒有了Ｐｅｔｒｏｂｒａｓ的身影。更多的項目將會在最近一兩年內陸續投產。根據巴西石油法，在投資者獲得石油產量后，他們可以按照國際原油價格出售在巴西生產的原油。通過一輪輪的招標活動和石油生產，巴西政府作為石油資源的所有者，通過稅收和資源費等享受到了穩定的收益。石油體制改革后，除了企業所得稅之類原有的常規收入，巴西政府在石油方面凈增的收益有四大塊：簽字費、礦稅、特別參與權、土地使用費。其中礦稅是產量的10％，但出于對勘探開發的扶持，在地質情況復雜的地區，這一稅率可以降到5％。對于那些預期收益特別好的項目，政府還可以通過特別參與權獲得更高的利益。石油法詳細規定了這些收益在政府各個部門和地方的分配。在陸上勘探開發的區塊，還要收取0．5％－1％的土地使用費，付給土地的擁有者，較好地保證了各方的利益。1999年6月，巴西首次公開招標獲得開門紅，僅簽字費一項就入賬1．4億美元，以后招標活動的簽字費更是不斷扶搖直上。得益于活力更強的市場，當然也由于高油價的刺激，巴西的石油儲量節節上升，根據ＢＰ能源統計，1996年底，巴西石油剩余儲量67億桶，到2006年底，這一數字達到了122億桶，差不多翻了一番。而新油田Ｔｕｐｉ的發現，將會把這一數字再提高一半，日前，盧拉總統在媒體上就已經公開表示要通過加強出口來緩解目前國際油價高漲的局面，給貧困的進口國送去福音。巴西是南美洲最大的成品油市場，石油改革給成品油市場也帶來活力。改革后，數以百計的批發商得到了經營執照，同時巴西的加油站超過了3萬家。但巴西一共13個煉油廠中的11個都屬于Ｐｅｔｒｏｂｒａｓ，在這種情況下，巴西政府對成品油價格的監管仍然比較嚴格，而且很多時候成品油價格被作為一種宏觀經濟和政治手段，政府通過復雜的稅收體系和干預利潤率來影響成品油價格。政府一方面不斷強調將逐步實施市場定價，一方面由于擔心Ｐｅｔｒｏｂｒａｓ憑借壟斷地位漲價而強加干預，政策的執行也時常處于波動之中。改革的道路上有反復和妥協也是正常的，改革從來也不是直線式達到成功。Ｔｕｐｉ油田的發現讓巴西舉國振奮，也開始有人高聲疾呼修改石油法，不甘心讓私人或外國資本來分享優厚的石油資源。“這簡直是無稽之談，我們不要忘了正是改革才帶來了巴西石油的自給自足。”石油顧問Ｐｒａｔｅｓ在接受路透社采訪時說。巴西國家石油署署長ＨａｒｏｌｄｏＬｉｍａ在參議院的一個委員會進行說明時強調：我們會認真審視環境的變化，但是我們不會考慮修訂法律。[][41]