■丁元竹

　　黨的十七大報(bào)告要求：“加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制。”大部門體制的核心和目標(biāo)是建立綜合決策體制和機(jī)制，推進(jìn)行政管理決策科學(xué)化、民主化。要制定和實(shí)施綜合決策，必然會(huì)涉及到一系列的理論和技術(shù)問題，需要我們深入研究。這些問題包括綜合決策的內(nèi)涵和條件、技術(shù)基礎(chǔ)、運(yùn)行機(jī)制、實(shí)施評估，等等。同樣，搞清楚這些問題對于推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革也有重要的理論和實(shí)踐意義。

　　一、綜合決策的內(nèi)涵和條件

　　綜合決策的復(fù)雜程度和實(shí)施難度取決于它的實(shí)施范圍。一個(gè)政策越綜合，它的制定過程和實(shí)施過程就越復(fù)雜。因此，綜合決策不僅需要范圍廣泛的部門和公眾參與，也需要巨大的數(shù)據(jù)庫支持。參與的含義是政府相關(guān)部門、有關(guān)政府官員、政策實(shí)施對象中的各利益群體的法人和有關(guān)專家參加綜合決策的全部過程。而數(shù)據(jù)庫支持的含義是指必須有一個(gè)信息系統(tǒng)作為綜合決策過程的一部分，這個(gè)信息系統(tǒng)包括計(jì)算機(jī)軟件系統(tǒng)和硬件系統(tǒng)，內(nèi)容包括信息收集網(wǎng)絡(luò)和信息處理系統(tǒng)。同時(shí)，必須建立一個(gè)有豐富經(jīng)驗(yàn)的專家隊(duì)伍的信息庫。在綜合決策過程中，專家隊(duì)伍將發(fā)揮重要的作用，尤其在技術(shù)分析和信息處理方面，專家會(huì)發(fā)揮關(guān)鍵的作用。專家提供的技術(shù)和信息將影響到綜合決策的決策可行性、決策的執(zhí)行、監(jiān)督和評估。

　　一般來說，跨部門的綜合決策需要滿足下列條件：第一，決策者必須確定綜合決策的明確目標(biāo)；第二，決策者必須明確提出所要解決的問題是什么。對于這些問題的分析可以產(chǎn)生兩個(gè)方面的結(jié)果：第一，揭示綜合決策的目標(biāo)和綜合決策的重點(diǎn)；第二，為參與者提出參與的理由并提供一道工作的機(jī)會(huì)，在共同的參與中一起提出可以接受的解決方案。在綜合決策的考慮中，優(yōu)先解決的問題必須滿足下列條件：第一，這種問題對于問題的解決是至關(guān)重要的，它直接影響到人類福祉；第二，這種問題在政治上可以獲得各級政府的支持，在政府議事議程上具有重要的地位；第三，這種問題已經(jīng)影響到人們的生存和民生問題，如果不加以解決，可能后患無窮；第四，對于這類問題的解決可能產(chǎn)生良好的效益；第五，在決策體系中強(qiáng)調(diào)這類問題是非常合適的。

　　所以，綜合決策不僅僅是同一層級上的不同部門之間的協(xié)商和合作，它還包括不同層級中的部門之間的合作，以及包括政府政策制定部門與公眾（利益相關(guān)者）和專家之間的合作。科學(xué)的綜合決策過程遠(yuǎn)遠(yuǎn)復(fù)雜于我們的想象，這是我們要認(rèn)真研究的。

　　二、綜合決策的技術(shù)基礎(chǔ)

　　在現(xiàn)代社會(huì)，綜合決策政策分析的核心是信息分析。綜合決策信息分析的內(nèi)容包括：第一，發(fā)展的趨勢分析。第二，關(guān)于在主要管理部門和社會(huì)群體中的政策和手段。第三，確定上述政策和經(jīng)濟(jì)手段所產(chǎn)生的影響，以及各部門和社會(huì)群體的責(zé)任。第四，評估需要解決問題的發(fā)展趨勢對于不同社會(huì)群體的重要性和相關(guān)意義。第五，對于各個(gè)管理部門的詳細(xì)分析。在分析的過程中，必須計(jì)算每個(gè)部門的影響。另外，要研究各部門是如何對待發(fā)展中的相互關(guān)系的，每一個(gè)部門的目標(biāo)是什么？他們?nèi)绾芜_(dá)到這些目標(biāo)？各部門的影響是什么？第六，跨部門分析：檢驗(yàn)主要部門之間的關(guān)系，分析部門與部門之間的影響，在分析中應(yīng)當(dāng)注意到體制、法規(guī)和計(jì)劃問題的一致性。第六，對于被各部門和各利益集團(tuán)支配的資源的評估。在信息的收集過程中，信息的可靠性是至關(guān)重要的，錯(cuò)誤的信息將導(dǎo)致錯(cuò)誤的判斷和錯(cuò)誤的決策。第七，對于體制約束和社會(huì)約束因素的分析：政策、計(jì)劃過程、體制的作用、立法、教育、公民意識、培訓(xùn)、技術(shù)、資金配置、發(fā)展過程的監(jiān)督，等等。

　　在上述工作的基礎(chǔ)上，建立一個(gè)分析框架和分析模型。這個(gè)模型可以對所要解決的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題進(jìn)行診斷。以往我們不太注意這類技術(shù)問題，實(shí)際上，技術(shù)支持對于綜合決策是非常重要的。

　　三、綜合決策的運(yùn)作機(jī)制

　　綜合決策的第二步是在決策分析的基礎(chǔ)上建立行動(dòng)框架。這個(gè)框架包括：第一，在各級政府、部門和有關(guān)利益群體的參與者之間進(jìn)行綜合決策問題的培訓(xùn)、教育和溝通。第二，制定保證綜合決策順利實(shí)施的立法、法規(guī)、和準(zhǔn)則。第三，建立推行綜合決策政府機(jī)構(gòu)，在國際上這個(gè)政府機(jī)構(gòu)通常是由政府官員和專家學(xué)者組成的委員會(huì)，委員會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)是秘書處。第四，建立推行綜合決策的經(jīng)濟(jì)手段和市場政策，諸如稅收政策、金融政策、投資政策、貿(mào)易政策，等等。在這里，建立對于所需要解決問題的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境影響評估的立法是最重要的。第五，建立綜合決策的優(yōu)先開發(fā)項(xiàng)目。第六，建立綜合決策的規(guī)劃體系和程序。第七，準(zhǔn)備必要的人力資源和財(cái)政資源。第八，開展有關(guān)項(xiàng)目的技術(shù)革新和技術(shù)開發(fā)。

　　綜合決策的行動(dòng)框架必須與政府目前正在執(zhí)行的其他政策有一個(gè)合理明確的關(guān)系，同時(shí)，也要處理好與其他合作伙伴的關(guān)系；應(yīng)當(dāng)確定哪些政策是可以忽略不顧的，理由是什么？例如，綜合決策范圍內(nèi)的部門政策較綜合決策本身而言，是次級政策。但是，財(cái)政部門的年度財(cái)政預(yù)算可能會(huì)忽視綜合決策。如果發(fā)生此類問題，最重要的行動(dòng)就是要努力爭取財(cái)政部門將綜合決策的財(cái)政預(yù)算在整個(gè)財(cái)政預(yù)算中給予優(yōu)先的位置。為了避免在綜合決策時(shí)忽略有關(guān)的因素和過程，應(yīng)當(dāng)把部門政策納入到整個(gè)綜合決策中去。這就要求綜合決策的實(shí)施具有一定的權(quán)威性。

　　資金支持是推行綜合決策的基本保證。對于許多低收入的地區(qū)和行業(yè)來說，財(cái)政支持是達(dá)到預(yù)期的政策目標(biāo)和順利推行綜合決策的根本保障。綜合決策是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境一體化和幫助建立國家實(shí)施科學(xué)發(fā)展戰(zhàn)略的工具。保證國家和地方綜合決策的一致性和相互支持是非常重要的。如果綜合決策制定者僅僅把綜合決策視為一種評估、文件制作和規(guī)劃，那么，這種研究會(huì)進(jìn)行得很快，但它決不是綜合決策，而僅僅是可供空談的報(bào)告或計(jì)劃。

　　在實(shí)施綜合決策的過程中有幾個(gè)值得注意的原則：第一，介入綜合決策的各個(gè)利益集團(tuán)，不論是政府管理部門還是地方社區(qū)，都要考慮到他們在綜合決策過程中的實(shí)際關(guān)系和實(shí)際利益，這是它們作為參與者的激勵(lì)機(jī)制所在，考慮到所有權(quán)關(guān)系和對于整個(gè)綜合決策的全面理解在實(shí)行計(jì)劃的初期是十分有意義的；第二，在迅速發(fā)展的狀態(tài)下，必須考慮到綜合決策計(jì)劃的變通問題。一旦條件發(fā)生變化，如果計(jì)劃不改變現(xiàn)實(shí)，就會(huì)被現(xiàn)實(shí)改變計(jì)劃；第三，一旦執(zhí)行綜合決策的行動(dòng)開始，就會(huì)出現(xiàn)既得利益者和受損失者，如果一部分人拒不接受改變這一現(xiàn)實(shí)，那就要與其進(jìn)行協(xié)商，綜合決策實(shí)施小組必須考慮如何最大限度地降低綜合決策實(shí)施過程中的負(fù)面影響。

　　在推行綜合決策的過程中，必須特別考慮社區(qū)居民的態(tài)度和社區(qū)自身的傳統(tǒng)文化及生活方式。每一個(gè)社區(qū)會(huì)擁有自己獨(dú)特的自然資源，按照其文化背景能綜合可持續(xù)性的各個(gè)方面。實(shí)施綜合決策戰(zhàn)略，意味著更多地了解當(dāng)?shù)厝嗣竦闹�識和文化，這要在法律和制度中逐步形成標(biāo)準(zhǔn)，需要承認(rèn)社區(qū)人民的綜合權(quán)利（例如他們對于自己的生存環(huán)境、土地和資源的所有權(quán)、智力和文化產(chǎn)權(quán)以及管理環(huán)境和自然資源的權(quán)利）。公眾參與意味著對于特定社區(qū)實(shí)施的政策和工程項(xiàng)目必須由當(dāng)?shù)氐娜嗣駞⑴c和表決。事實(shí)上，我們已經(jīng)看到，許多的部族社會(huì)能夠與其生存的環(huán)境保持長期的持續(xù)關(guān)系。這其中已經(jīng)包含了可持續(xù)的選擇。我們可以從中挖掘出若干有意義的方法。我們不能以現(xiàn)代化的名義來破壞他們的選擇。我們可以從他們的持續(xù)發(fā)展的傳統(tǒng)中，了解到哪些方式是可以保留并帶入現(xiàn)代化的。

　　在社區(qū)居民參與的過程中，我們的前提是承認(rèn)社區(qū)居民對于自己的生存環(huán)境有選擇和管理的權(quán)利。但是，這種權(quán)利應(yīng)當(dāng)不與整個(gè)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略發(fā)生沖突。

　　從國際經(jīng)驗(yàn)看，在全面推行綜合決策之前，應(yīng)當(dāng)對所實(shí)施的政策進(jìn)行示范。進(jìn)行示范的意義是雙重的：第一，在沒有絕對成功的把握之前，進(jìn)行小范圍的示范。個(gè)別項(xiàng)目的示范會(huì)把風(fēng)險(xiǎn)限制在最小的范圍之內(nèi)；第二，對于項(xiàng)目的研究者來說，通過示范可以把研究和探索變成實(shí)際行動(dòng)，對于研究者來說，這是最為關(guān)鍵的問題，真正的學(xué)術(shù)是有用的知識；第三，通過示范，可以對其他地區(qū)和行業(yè)產(chǎn)生推動(dòng)作用；第四，在示范中，可以總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)問題，修正目標(biāo)，修正信息收集和分析系統(tǒng)，修正決策模型、決策程序等。

　　四、綜合決策的實(shí)施評估

　　綜合決策的第三步是對綜合決策的實(shí)施過程進(jìn)行評估。為了保證綜合決策按照既定的目標(biāo)實(shí)施，必須對綜合決策的實(shí)施不斷進(jìn)行評估。在綜合決策的實(shí)施過程中，評估包括監(jiān)督、評價(jià)和報(bào)告三個(gè)部分。評估是最初的前展，它的目的是推動(dòng)綜合決策的進(jìn)程，促使綜合決策行動(dòng)滿足既定的目標(biāo)，并不斷修正目標(biāo)，以滿足變化的需要。評估必須是綜合決策的一部分，它貫穿決策過程的始終，并寓于決策因素的每一個(gè)方面：目標(biāo)、參與、溝通、決策體系中的角色的規(guī)定、規(guī)劃、執(zhí)行和效果。綜合決策一旦進(jìn)入實(shí)施階段，可能會(huì)涉及到社會(huì)的方方面面，不同層次，諸如個(gè)人、家庭、企業(yè)、部門、地區(qū)和國家——涉及有關(guān)的利益群體，綜合決策的目的就是要協(xié)調(diào)這些利益群體的相互沖突的利益，推動(dòng)他們共同去實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和環(huán)境生態(tài)的保護(hù)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的目標(biāo)。

　　對于綜合決策來說，評估都是不可缺少的部分。評估將保證決策沿著既定的目標(biāo)前進(jìn)，并不斷回答下列問題：第一，所要解決的問題，以及它們之間的相互關(guān)系。據(jù)此，決策機(jī)構(gòu)可以積極地有目標(biāo)地決策和實(shí)施決策；第二，在綜合決策的實(shí)施進(jìn)程中，參與決策實(shí)施的人們可以不斷提出設(shè)計(jì)和操作方案。在綜合決策的評估中，下列過程和問題是最值得注意的：監(jiān)督——怎么了？評價(jià)——預(yù)期目的和實(shí)際發(fā)生的是什么？分析——現(xiàn)在和將來應(yīng)當(dāng)發(fā)生的是什么？

　　綜合決策評估人員由兩部分人組成，一是由實(shí)施綜合決策而涉及其利益的群體，另外是局外人。局內(nèi)人和局外人是不一樣的。局內(nèi)人的評估是最基本的，局外人的評估對于綜合決策有積極的促進(jìn)作用。直接參與綜合決策的人們將從這種決策中獲得利益，所以，他們應(yīng)當(dāng)積極地參與，并充當(dāng)中心的角色，作為參與者，他們會(huì)在評估中獲得更多的信息并知道如何達(dá)到既定的目標(biāo)。對于各級決策者來說，每一具體的問題都與當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況有關(guān)，政策的有效性取決于政策對于當(dāng)?shù)厍闆r的了解。所以，由地方的官員參與評估是綜合決策評估的基本要素之一。與此同時(shí)，非基本的和獨(dú)立的觀點(diǎn)對于理解綜合決策也是不可缺少的。一個(gè)局外人的評估會(huì)給決策者一個(gè)新的視角，使他們避免由于自身的利益而產(chǎn)生的偏見。

　　在綜合決策的過程中，評估的頻率取決于條件的變化速度和變化的方向，以及社會(huì)和生態(tài)資源遭受破壞的程度。在成功的綜合決策的設(shè)計(jì)和執(zhí)行的過程中，評估往往是以隱含的形式出現(xiàn)的。例如，在國家實(shí)施的綜合決策的戰(zhàn)略中，評估貫穿于決策的目標(biāo)的制定、決策的制定和決策的執(zhí)行。在評估的過程中，不斷修正目標(biāo)和政策，使其保持一致。隱含的評估的意義在于評估可以使參與者重新考慮先決條件，調(diào)整目標(biāo)，修正行動(dòng)計(jì)劃。

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