環(huán)保總局變法：“綠燈行紅燈停”環(huán)保總局從“風暴”轉向制度建設的全方位轉身還在持續(xù)——構建中國綠色經(jīng)濟體系正在艱難起步。繼“綠色信貸”后，這一環(huán)境經(jīng)濟路線圖正在次第展開。2月18日，國家環(huán)保總局對外宣布，環(huán)保總局和中國保監(jiān)會近日聯(lián)合發(fā)布《關于環(huán)境污染責任保險的指導意見》，決定開展環(huán)境污染責任保險先期試點。國家環(huán)保總局副局長潘岳同時透露，部署“綠色證券”的時間表也在近期。由此，在不到半年的時間內，環(huán)保總局“治污中國”思路漸次清晰。然而相比于“行政風暴”暫時的“雷霆之勢”，環(huán)保制度建設前路更為多艱。潘岳曾表示，執(zhí)行難的一個很重要因素是這些政策涉及到各個部門、行業(yè)和地區(qū)之間的權能和利益調整。多數(shù)環(huán)境專家也認為，為推行綠色經(jīng)濟政策，干部考核機制、環(huán)保管理體制、環(huán)境經(jīng)濟政策立法等都需要全方位改革。綠色保險與綠色證券按照計劃，兩大部委將于今年對生產(chǎn)、經(jīng)營、儲存、運輸、使用危險化學品企業(yè)，易發(fā)生污染事故的石油化工企業(yè)和危險廢物處置企業(yè)，特別是近年來發(fā)生重大污染事故的企業(yè)和行業(yè)開展責任保險試點。按照環(huán)保總局的規(guī)劃，下一步將確定環(huán)境污染責任保險的法律地位，在國家和各省市自治區(qū)環(huán)保法律法規(guī)中增加“環(huán)境污染責任保險”條款，條件成熟的時候還將出臺“環(huán)境責任保險”專門法規(guī)。內資保險公司已經(jīng)開始試水環(huán)境污染責任保險。華泰保險產(chǎn)品開發(fā)主管王學瑩告訴記者，公司新開發(fā)的兩款產(chǎn)品將對被保險人因污染事故所致第三者損害而需承擔的經(jīng)濟賠償責任等提供保險保障。但是，國內財產(chǎn)保險行業(yè)對環(huán)境污染責任保險短期內的發(fā)展前景并不樂觀。一大型財產(chǎn)保險公司核保部負責人介紹，此前國內推出類似險種的還有美亞保險，至今只有少數(shù)外資企業(yè)購買，國內企業(yè)環(huán)境風險意識薄弱、不愿承擔這部分成本是購買率低的關鍵因素。去年4月，國家環(huán)保總局、保監(jiān)會與部分保險公司赴吉林、浙江調研，并公布了《關于開展環(huán)境污染責任保險調研報告》。報告表明，大部分企業(yè)支持推行環(huán)境污染責任險，但中石油、中石化集團公司等大型企業(yè)認為自身財力雄厚，可自行解決污染賠償問題，并對國內保險公司的承保能力表示擔心。某知名保險經(jīng)紀公司負責人表示，開展環(huán)境責任保險不一定局限于大型石油石化企業(yè)，其實各行各業(yè)都涉及環(huán)境問題，可以先從中小生產(chǎn)型企業(yè)突破，對于大型企業(yè)來說，確定責任限額是個問題，同時保險業(yè)的承保能力也會制約此類業(yè)務的發(fā)展。與此同時，另一環(huán)境經(jīng)濟政策——綠色證券也將推出。潘岳表示，行政力量是不能單獨解決環(huán)境問題的，建立一套完整成熟的環(huán)境經(jīng)濟政策體系迫在眉睫，環(huán)保總局正和各部委攜手共同完成這一規(guī)劃，下一步將推出綠色證券。中國環(huán)境規(guī)劃院副院長、國家環(huán)境經(jīng)濟政策項目技術組組長王金南指出，在間接融資基礎上應盡快構建一個包括“以綠色市場準入制度、綠色增發(fā)和配股制度以及環(huán)境績效披露制度為主要內容的綠色證券市場，從資金源頭上遏制住企業(yè)的無序擴張”。在證券市場政策設計方面，國家環(huán)境經(jīng)濟政策項目技術組提出了“證券市場綠色化”的概念。王金南還透露，將借鑒道·瓊斯可持續(xù)發(fā)展指標（ＤＪＳＧ）和比利時Ｅｔｈｉｂｅｌ環(huán)境績效指數(shù)的編制經(jīng)驗與方法，在上海證券交易所或深圳證券交易所，在不同的工業(yè)行業(yè)中，選擇環(huán)境績效表現(xiàn)較好的若干只股票，編制中國證券市場環(huán)境績效指數(shù)，并實時向投資者公開發(fā)布。同時，一些與環(huán)境有關的針對上市公司的規(guī)章制度也在醞釀之中，其中包括《上市公司環(huán)境績效評估指標與方法》、《上市公司環(huán)保準入實施意見》、《上市公司綠色增發(fā)和配股實施意見》、《上市公司環(huán)境績效披露制度》、《中國證券市場環(huán)境績效指數(shù)的發(fā)布辦法》等。前路曲折相比于諸如綠色保險等新的綠色經(jīng)濟政策，環(huán)保總局近年的4次環(huán)評執(zhí)法，靠的全是行政手段。環(huán)保部門對這些被公眾和媒體稱之為“風暴”的做法有著清醒的認識。“這些手段是現(xiàn)有法規(guī)制度框架內的最大創(chuàng)新，雖然在短時間內立竿見影，但長期效果卻十分有限。”潘岳曾說。告別“風暴”，尋找新路。去年9月一個環(huán)境論壇上，潘岳首次展示了新路——制度建設，即用7項政策構建全新的環(huán)境經(jīng)濟政策架構和路線圖：綠色稅收、環(huán)境收費、綠色信貸、生態(tài)補償、排污權交易、綠色貿易和綠色保險。然而，“經(jīng)濟發(fā)展”似乎總是在不斷阻截著環(huán)保新政邁進的步伐。“綠色經(jīng)濟政策”工程也不例外。在推出綠色保險之前，被寄予高度期望的綠色信貸，準備通過對減排不力企業(yè)的金融懲戒，從資金源頭上切斷企業(yè)動能，但面臨著開局不順。2月13日，國家環(huán)保總局公布綠色信貸階段進展，潘岳用“取得了階段性、局部性成果”來表述，但他同時坦言，目前情況與預期目標相比還有不小的距離。“有的地方只做表面文章。”一位業(yè)內人士指出，潘岳的這一說法已有所“保留”。他透露，相當一部分金融機構還沒有啟動，甚至處于觀望狀態(tài)。同時，“國家環(huán)保總局先后向中國人民銀行征信管理局提供了3萬多條企業(yè)環(huán)境違法信息。”其中有多少被銀行部門采納，目前環(huán)保總局表示也不知結果。原因首先來自操作技術層面。“很多銀行都反映工作很難做，涉及到的工藝技術性問題太強。”中國銀監(jiān)會統(tǒng)計部分析處處長李曉文對記者表示，由于節(jié)能減排專業(yè)性強，綠色信貸中涉及到的準入、技術、排放、能源消耗、循環(huán)利用能力等標準，國家都沒有明確的規(guī)定，銀行不便操作。其次，銀行作為綠色信貸的關鍵部門，在起到“閘門”作用、對“兩高”行業(yè)拒之門外的同時，如何平衡自身利益也是個難題。往往是當銀行對企業(yè)豎立綠色屏障時，發(fā)現(xiàn)自己也喪失了“優(yōu)質”客源。同樣的困難也出現(xiàn)在綠色保險施政中。針對中石油、中石化等大企業(yè)表示，擔心國內保險公司不具有承保能力，保監(jiān)會財險部副主任董波笑稱：“保險業(yè)有一句話，沒有賠不起的保險，只有買不起的保險。”“如果企業(yè)有相應的財務保障能力，可以解決償付，試點期間不需要參加。但如果企業(yè)沒有強大的償付能力，我們建議參保。”環(huán)保總局政策法規(guī)司政策處處長原慶丹向記者解釋，目前公布的試點指導意見，不是一刀切，要區(qū)別對待，各地根據(jù)情況自行選擇企業(yè)試點。此外，綠色信貸在未來實踐中還面臨著一系列技術難題：強制參保還是自愿？如果不強制，企業(yè)不參加怎么辦？如何確定損害范圍？如何評估？如何核定保險費率、索賠時效、賠償標準各是什么？盡管綠色信貸與綠色保險面臨重重難題，但畢竟已經(jīng)邁開實踐實質性步伐，即與相關職能部門聯(lián)合發(fā)文，推進其進展。而其他綠色經(jīng)濟政策仍處于停滯或爭論中。如由于缺乏對應的職能部門，生態(tài)補償機制實質上處于難以操作的境地。“最大的難點是如何界定利益主體的責任。”環(huán)保總局經(jīng)濟與政策研究中心副主任任勇對記者稱。盡管任勇所在的課題組早在2006年8月就提出了完備了生態(tài)補償政策框架，然而，“怎么補、誰出錢、區(qū)域間如何協(xié)調等問題”都需要“有一個主體出來解決”。這些問題仍然困擾著該制度的全面建立。目前試點僅限于省級區(qū)域內，跨省生態(tài)補償尚未有例。相比上述7項明確提出要建立的綠色經(jīng)濟政策，綠色ＧＤＰ由于缺乏國際經(jīng)驗和缺乏相關制度、技術等支撐，經(jīng)過一段爭論后，下一步該怎么走也還在觀望階段。潘岳日前表示，綠色信貸遭遇到的障礙，說明了改變現(xiàn)行格局和規(guī)則存在困難，這給政策推行者提出了更嚴峻的考驗。在原慶丹看來，環(huán)境經(jīng)濟政策的技術問題在實踐中可以不斷完善和解決。但最難解決、最容易使該政策落空的仍是，地方政府、企業(yè)、環(huán)境經(jīng)濟政策落實機構如銀行等形成的利益共同體帶來的消解作用。如“雙高”行業(yè)中的大企業(yè)（或上市公司）一般均為商業(yè)銀行的大型客戶，停貸會造成商業(yè)銀行前期投入的信貸風險，而地方政府也不愿意失去稅收大戶，繼而繼續(xù)成為污染企業(yè)的保護傘。而在現(xiàn)行管理體制下，我國銀行業(yè)很難成為完全獨立的企業(yè)，其信貸行為還受著地方行政權力的左右。“僅靠國家環(huán)保總局單方發(fā)文是不夠的，需要相關部門配合。”一位長期研究環(huán)境政策的專家點評去年環(huán)保總局“生態(tài)補償指導意見”時向記者表示，從目前看該指導意見只是部門條例，而生態(tài)補償機制的建立更多地需要財稅制度和行政管理體制改革相配合。對此，該人士分析：“不能因為某些技術難題而因噎廢食，推進綠色經(jīng)濟政策關鍵要解決相關體制問題。”即相關財稅體制、干部考核機制、相關部門配套措施跟進及監(jiān)管機制。相比此，也有專家提出，要把環(huán)境經(jīng)濟政策從分散到各部門的行政法規(guī)中提升到立法高度，才能徹底破解體制難題。如前述綠色保險方面，世界上很多國家都把環(huán)境污染責任險作為強制險來推行，如果中國沒有相關立法保障，很難保證企業(yè)都自愿參保。無論未來從哪個方面突圍，環(huán)保總局表示，“盡管困難重重，我們推行綠色經(jīng)濟政策制度決心不變。”[][41]