本報記者 王露

　　這場突發雪災，再次考驗中國的應急機制。

　　17省區拉閘限電;交通運輸壓力不斷增大;大量旅客被滯留在火車站、機場……而從中央到地方，都在啟動應急預案，發放物資，轉移被困居民，分赴受災現場。

　　然而，我們需要的不僅僅是這些。

　　在全球變暖的氣象莫測的背景下，這種突發事件還會以怎樣的形式出現?中國現有的應急機制存在哪些缺陷?是否該重新考慮整個應急體系的重構?如何借鑒發達國家經驗?

　　清華大學公共管理學院公共政策研究所副所長彭宗超一直在思考著這些問題。

　　長期研究政府危機管理的彭宗超，曾參與<國家突發公共事件總體應急預案>前期的框架設計和后期的專家論證等工作。

　　在接受本報記者專訪時，彭建議，國家應該成立高級別的專項"應急指揮部"，以降低協調成本，加強各部門的及時溝通和聯動效果。

　　我國還缺乏具體、專項應急方案

　　<21世紀>:您如何評價政府在此次危機中的應對能力?

　　彭宗超:總體上看，我認為，此次在氣象預報方面做得不錯。包括預報的準確率，提前向社會發布各種信息，以及發布預警信號等。

　　1月20日剛發布了氣象預報，21號國務院應急管理辦公室就發布了"國辦應急明電20081號令"，通知各地各部門做好對大雪和低溫天氣的應急準備。

　　這說明，我們反應和啟動得都比較及時。尤其是相比于以前災害的處理上，可以看出這幾年我國應急管理體制的建設還是比較有效的。

　　而不足之處在于，通過此次危機，發現南方對于防寒的應急準備不充分，行動起來比較被動。由于此次雪災50年一遇，又發生在對于寒冷準備不足的南方，像鏟雪車、破冰車，以及防滑設備、物資準備都很不充分。

　　<21世紀>:2006年1月，國家出臺<國家突發公共事件總體應急預案>;2007年8月，出臺<突發事件應對法>。在法律條件日漸成熟的背景下，中國的應急機制還有什么亟待改善的地方?

　　彭宗超:有了法律和相關預案，確實使得各部門在應對危機上的責任關系更加明確和規范。

　　但是這些預案，包括<國家自然災害救助應急預案>，很多都是在原則層面加以規定的，因此在這場跨地區、跨部門的大范圍雪災的應急上，我們還缺少特別專項的、具體的應急方案，應急機制并沒有深化下去。尤其在氣象類災害上(比如冰雹，雪災)，具體的預案很少，可能北方有些城市有，但國家層面的卻沒有。

　　我們的應急機制需要不斷改善。

　　"應該成立應急指揮部"

　　<21世紀>:這種改善具體指哪些措施和方法?而中央和地方又該如何在應急中實現良性互動?

　　彭宗超:我認為，在機構建制上，國務院應該成立一個針對此次災害的高級別的專項應急指揮部，好比抗非典、抗洪指揮部。

　　因為此次雪災持續時間這么長，涉及范圍這么大，情況已經很緊急。不能再由各個部門、各個地區分頭去應對，電力做電力的，交通做交通的，而是要通過應急指揮部來協調，要各個部門經常坐在一起，研究最新情況和動態，討論如何應對，以降低協調成本，加強各部門的及時溝通和聯動應急。

　　<21世紀>:如今各種自然災害頻發，全球變暖正在加劇。這種情況下，我們將來的應急機制該如何設計?

　　彭宗超:現在不僅是全球氣候變暖，還有極度寒冷的可能性，極端天氣和自然災害在未來會更頻繁，因此我們需要把日常應急機制轉變成日常準備機制。

　　關鍵要加強應急災害的風險分析和風險評估。做最壞的打算，最好的準備。這種對危機的準備意識很必要，需要克服一些思想認識上的問題，尤其對低概率、高威脅的事件往往容易麻痹，風險意識更要強化。

　　<21世紀>:除了風險意識不強，目前中國的應急機制還存在哪些問題?

　　彭宗超:協調機制不夠完善。尤其是多部門、跨地區的聯動協調機制還有很多地方需要細化。在應急預案中更要把"短板"補齊。

　　還有我前面提到的，我們缺乏具體的專項協調方案。

　　加快研究緊急狀態立法

　　<21世紀>:美國的應急做得比較好。你覺得哪些地方值得我們去借鑒?下一步中國應急機制的突破口可能會在什么地方?

　　彭宗超:一是，美國在每次災難后，都有總結機制、學習機制，以發現問題，對已有預案作更新和改善。美國在2005年以后在國家層面的應急機制的更新和完善上做了很多工作。

　　第二，涉及到大范圍的、區域性的事態，美國通常會宣布緊急狀態。緊急狀態下國家從平常的法律狀態過渡到緊急的法律狀態，會用特別的法律授權來采取各種應急措施，比如封路、停運等，都很有法律依據。

　　而目前中國還是在已有法律秩序的框架下應急，不太用緊急狀態的方法，盡管<突發事件應對法>里有這樣的空間，但還沒有專門法律出臺來制定。

　　因此，今后我們應該在突發事件應對法的框架下，進一步研究和界定什么條件下我們可以啟動這種緊急狀態立法、什么條件下可以宣布一定范圍內的緊急狀態。這更有利于應急措施的有效性。

　　下一步，要加快研究和立法進程。除此之外，在應急預案的體系建構方面需要更細化，并加強風險意識建設。