本報記者 滕曉萌

　　記者從電話里明顯感覺到，湖南省政府應急管理辦公室(以下簡稱"湖南應急辦")的所有工作人員，聲音都已經沙啞。

　　這些天來，湖南省應急辦主要做了三件事:匯總處理全省各地的災情信息;綜合協調各個部門的抗災工作;以及每天下午三點前，向國務院應急辦匯報最新災情。

　　"雪災發生后，我們最多的一天，連續上報了六次災情。"1月29日，一位不愿透露姓名的工作人員告訴記者。

　　2005年11月份，湖南省較早在全國設置了應急管理辦公室。湖南省應急辦工作人員說，兩年多來，這個應急管理辦公室和省政府總值班室，實際上一直是"兩塊牌子、一套人馬"，沒有專門增加編制。省應急辦的主任羅建軍，是辦公廳的處級干部。

　　第二年的2006年4月，國務院辦公廳發出<關于設置國務院應急管理辦公室(國務院總值班室)的通知>，這是中國首個應急管理綜合協調機構。自從SARS危機以來，學界和政界都一再呼吁，中國有必要設立一個類似美國緊急事務管理署(現已改為國土安全部應急預防響應局)的機構，來應對可能出現的全國范圍內緊急情況。

　　1月26日，湖南省應急辦發出了<關于動員全社會力量抗冰凍保暢通保安全的緊急通知>，要求各地政府動員社會力量和相關負責單位除冰。

　　就在這一天，湖南省突擊成立了抗冰救災指揮部，由常務副省長于來山掛帥。從新聞信息發布，到布置指揮各個部門工作，都是這個臨時指揮部的工作。指揮湖南救災應急工作的辦公樞紐，從省政府大院，轉移到了湖南賓館。

　　從此之后，應急辦的工作逐漸回到總值班室原本就負責的值守應急、信息匯總和綜合協調，而沒有指揮和對外發布信息的功能。

　　這場雪災是在是SARS危機之后，國務院2006年發布<國家突發公共事件總體應急預案>情況下，又面臨的一場公共危機事件。

　　各省應急辦不過10人

　　2006年4月，國務院辦公廳發出<關于設置國務院應急管理辦公室(國務院總值班室)的通知>。按照該通知，中國應急管理機制的特點是"分類管理、分級負責、條塊結合、屬地為主"。正是這種特點，令張成福等專家認為值班室是應急辦設置最好的選擇。

　　據一名地方應急辦工作人員介紹，國務院應急辦為正局級單位，編制總共24人。從2005年起，湖南各省市相繼成立了專門的應急管理機構，大部分為正科級，編制基本不超過10名。

　　今冬雪災后，1月21日，國務院應急辦發出通知，要求各地各部門防范應對強降溫降雪天氣，通知中明確提出要求的部委包括交通、公安、電力、建設、通信、旅游、衛生、氣象，顯然，這樣的范疇，遠遠超出了傳統單個部門的管理權限。

　　中國人民大學公共管理學院副院長張成福張成福說，對于目前中國的應急管理體系來說，"辦公室"已經有了，但是"指揮中心"仍然遙遠。各級應急辦普遍沒有現場指揮的權力和能力，也缺乏專業人員。

　　在公認全球政府應急系統最完備的美國，應急預防響應局每年有25億美元的緊急事件響應基金預算、2600多名全職工作人員。工作職責囊括準備、預防、響應和災后恢復等全過程。各州及大型城市則設有應急運行調度中心，對災害和恐怖襲擊進行監控、信息匯總和下達命令，一旦發生突發事件，應急涉及的各個部門則派出代表到中心，對應急工作統一指揮。

　　一直申請設立應急辦的無錫市政府總值班室的胡永在2007年做了一份調研報告。他在報告中寫道，沒有常設應急指揮機構的一個后果是"各種應急專業和半專業隊伍不多，學習和培訓缺乏，演練不足，組織和投入都很少，原因有演練牽涉部門多、組織難和經費少等。由于演練和培訓不夠，響應機制不能得到很好的檢驗，一些較大的災害發生時，就難以保證能夠及時拉得出、連得上、救得快。"

　　這一點得到了張成福的認同，"現在中國應急機制最困難的地方，就在于最后一公里，如何到達老百姓那里"。

　　在他看來，本次南方雪災中，仍然暴露出各地信息發布不暢、跨部門、跨地方合作協調性不夠等問題，每個省市仍然只埋頭解決自己省界內問題，而缺乏協同作戰，以及信息、救災資源、設備的共享。他說自己在美國考察時發現，所有州政府之間都簽有協議，發生緊急情況時，可以互相支援。

　　組建中的江蘇各市應急機構

　　為了應急辦公室的成立，江蘇省無錫市已討論了很久。

　　據無錫市政府統計，無錫有20個部門和單位具有專項應急指揮職能。已經成立了29個專項應急領導小組、指揮部或者類似的機構組織，分布在22個部門和單位。如民政局的"突發自然災害救助專項應急指揮部"辦公室放在該局的救濟救害處，建設局的"突發建筑工程事故專項應急指揮部"被放在工程建設處。

　　按照2006年發布的<無錫市突發公共事件總體應急預案>的要求，應急指揮中心辦公室應該作為常設機構設在市政府總值班室，但是1年多過去了，牌子并沒有掛出來，更加談不上工作制度和運行機制了。

　　2007年，無錫市政府總值班室的胡永軍和他的同事們，曾經為了推動應急指揮中心的成立，奔赴全國各地調研。他們將全國地方應急機構分為三大模式:一是南寧模式:成立正處級獨立部門的應急指揮中心辦公室;二是上海模式:以公安部門為主體，其他部門聯動;三是深圳模式:對總值班室賦予政府應急指揮職能。

　　2007年年底，江蘇省曾經召開座談會，討論各市應急管理機構的建設問題，各個地市普遍反映情況差距過大，無法搞"一刀切"，即使在省內已經設有相關機構的南京、常州等地，運作機制也各不相同。

　　當時誰也沒有估計到，一個多月后，江蘇會迎來罕見的暴雪天氣。1月29日，胡永軍向本報記者表示，從24日開始，他們必須每天向上匯報雪災最新的情況，并協調市里其他部門的工作。他認為，事實上總值班室已經承擔起了"應急辦"的相關職能。