■魏芙蓉于新恒

　　調(diào)整組織架構(gòu)，完善行政管理體系

　　優(yōu)化行政管理組織結(jié)構(gòu)，首先要理順層級(jí)關(guān)系，減少行政層級(jí)。據(jù)對(duì)目前世界上191個(gè)國(guó)家和地區(qū)的初步統(tǒng)計(jì)，地方行政層次多為二、三級(jí)，約占67％，超過(guò)三級(jí)的只有21個(gè)國(guó)家，占11％。如印度，實(shí)行邦—縣—區(qū)三級(jí)制；美國(guó)國(guó)土面積與我國(guó)相近，也只是實(shí)行州—市二級(jí)制與州—縣—鎮(zhèn)三級(jí)共存制。借鑒國(guó)外優(yōu)化行政組織的成功經(jīng)驗(yàn)，適當(dāng)減少我國(guó)地方行政組織層級(jí)，由目前的四級(jí)制逐步過(guò)渡到三級(jí)制，可謂勢(shì)在必行。調(diào)整的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)以憲法為依據(jù)。在條件具備時(shí)，逐步將現(xiàn)行的省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)地方政府架構(gòu)，恢復(fù)為憲法規(guī)定的省、縣、鄉(xiāng)三級(jí)架構(gòu)。

　　為此，當(dāng)前需進(jìn)一步建立好中央與地方的分權(quán)體系。一是要擴(kuò)大中央對(duì)省級(jí)政府的直管面，適當(dāng)縮小省級(jí)行政區(qū)規(guī)模，即增加省級(jí)政府?dāng)?shù)量和縮小省級(jí)政府管理規(guī)模。以美國(guó)為例，其國(guó)土面積與我國(guó)大約相同，人口規(guī)模只有我國(guó)1／4左右，設(shè)了50個(gè)州。我國(guó)只有34個(gè)省級(jí)區(qū)域。按國(guó)際上的標(biāo)準(zhǔn)，6000萬(wàn)人口的規(guī)模就屬于大國(guó)，我國(guó)的一些省僅就人口來(lái)說(shuō)，在世界上屬于大國(guó)的規(guī)模。從管理的角度來(lái)說(shuō)，不利于省區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化教育、福利等各方面的發(fā)展。目前運(yùn)行的地方政府四級(jí)行政管理體制使中央政府管理鏈過(guò)長(zhǎng)，其結(jié)果是中央對(duì)地方的兩個(gè)最主要行政管理手段——公共政策和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付——很難落實(shí)。中央政府的政策越到基層就越變形走樣；財(cái)政轉(zhuǎn)移支付更是經(jīng)常不能正確到位，被挪作他用。

　　二是逐步撤銷(xiāo)市管縣，形成中央和地方三級(jí)政府的行政管理格局。從2002年開(kāi)始，浙江等省紛紛開(kāi)展了“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”的試點(diǎn)改革。“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”有三點(diǎn)好處：首先，可減少行政層級(jí)，提高政府管理效能；其次，可克服市管縣體制的弊端；再次，有利于解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，縮小城鄉(xiāng)差別，也有利于解決“三農(nóng)問(wèn)題”。下一步，縣、市應(yīng)實(shí)行分治，市、縣相互不再是上下級(jí)關(guān)系，各自均由省直管，重新定位市和縣的功能。然后，對(duì)市級(jí)行政區(qū)進(jìn)行改革。合理擴(kuò)大市轄區(qū)，調(diào)整精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員。具備條件的市變成省直轄市，否則降為縣級(jí)市。撤銷(xiāo)市管縣，實(shí)現(xiàn)省直管縣。經(jīng)過(guò)這一系列的改革，在地方就可形成省、縣、鄉(xiāng)三級(jí)行政管理的局面，真正建立起高效率、高靈敏度的行政網(wǎng)絡(luò)體系。這樣，才能把金字塔式的行政組織逐步改造成扁平型的組織結(jié)構(gòu)。

　　按職能模塊設(shè)置大系統(tǒng)綜合管理機(jī)構(gòu)，建立公共行政體制

　　以往的行政管理體制改革初步解決了政府與市場(chǎng)邊界劃分的問(wèn)題，但是，卻忽視了政府職能在機(jī)構(gòu)間的配置，由此造成了政府部門(mén)設(shè)置過(guò)細(xì)、綜合協(xié)調(diào)困難、管理成本過(guò)高等問(wèn)題。當(dāng)前深化政府機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)是要建立公共行政體制，這就要堅(jiān)持轉(zhuǎn)變政府職能與優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)的原則，注重政府職能在政府間與政府部門(mén)間的二次配置，將政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)職能合理、科學(xué)地配置到政府部門(mén)。要按照職能統(tǒng)一與機(jī)構(gòu)統(tǒng)一的原則，按職能模塊設(shè)置大系統(tǒng)綜合管理機(jī)構(gòu)，建立公共行政體制，推行“寬職能、少機(jī)構(gòu)”的大部門(mén)體制。具體講，就是要建立、健全以大部制和執(zhí)行局為基礎(chǔ)的政府公共服務(wù)機(jī)構(gòu)體系。

　　一是創(chuàng)造條件，推行大部制。西方發(fā)達(dá)國(guó)家一般按政府事務(wù)綜合管理的要求，推行大部制。西方各國(guó)中央政府機(jī)構(gòu)普遍在14－21個(gè)左右，如美國(guó)內(nèi)閣部為14個(gè)，日本政府內(nèi)閣為1府12省廳，英國(guó)政府中央機(jī)構(gòu)大體保持在17個(gè)左右，德國(guó)政府中央機(jī)構(gòu)大體保持在15個(gè)左右。這是一種跨行業(yè)、跨部門(mén)的管理，即大產(chǎn)業(yè)、大行業(yè)、大社會(huì)的管理機(jī)構(gòu)。我國(guó)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)至今尚有30個(gè)。與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)中央政府機(jī)構(gòu)數(shù)量還比較多，還要適當(dāng)調(diào)整。我國(guó)要綜合設(shè)置政府部門(mén)，實(shí)行職能窮盡與綜合管理的原則，設(shè)立綜合管理的經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)，將外貿(mào)、內(nèi)貿(mào)、經(jīng)濟(jì)統(tǒng)一管理；設(shè)立綜合性的大社會(huì)、大文化、大交通管理機(jī)構(gòu)。

　　二是改革執(zhí)行體制，建立執(zhí)行局體制。我國(guó)近30年的行政管理體制改革，往往只重視改革政府部委層面的設(shè)置，卻忽略了對(duì)部門(mén)內(nèi)部決策和執(zhí)行職能的調(diào)整，結(jié)果造成政府管理中利益部門(mén)化、執(zhí)法混亂、多頭執(zhí)法、執(zhí)行缺乏效率等等問(wèn)題。借鑒美國(guó)、英國(guó)和新西蘭等國(guó)建立執(zhí)行局的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)可在保證行政首長(zhǎng)對(duì)執(zhí)行機(jī)構(gòu)適度控制的前提下，對(duì)執(zhí)行機(jī)構(gòu)實(shí)行嚴(yán)格的合同管理、績(jī)效管理、法制管理與綜合管理。設(shè)立執(zhí)行局主要宜于在服務(wù)目標(biāo)明確、對(duì)象群體清楚、執(zhí)法對(duì)象明確、執(zhí)法程序明確、執(zhí)法法規(guī)健全的部門(mén)，例如，工商管理部門(mén)、社會(huì)保障部門(mén)和交通管理部門(mén)等。而一些管理需要較高藝術(shù)、程序不明確、公共性很強(qiáng)的部門(mén)，則不宜建立執(zhí)行局，但可以采用績(jī)效考核等具體方式予以規(guī)范。

　　建構(gòu)區(qū)域行政協(xié)調(diào)管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化

　　要解決因中國(guó)行政區(qū)劃的單一制而障礙區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問(wèn)題，可以在不打破行政區(qū)劃的基礎(chǔ)上，增設(shè)區(qū)域之間的經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)管理機(jī)制。設(shè)計(jì)建立區(qū)域化經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)管理機(jī)制的動(dòng)因，是由于在全國(guó)范圍內(nèi)已經(jīng)形成了若干大的經(jīng)濟(jì)中心，圍繞著這些中心正在形成經(jīng)濟(jì)區(qū)域。多數(shù)省的內(nèi)部也出現(xiàn)了一個(gè)以上的經(jīng)濟(jì)中心，相應(yīng)的小范圍經(jīng)濟(jì)區(qū)域也在形成。例如，長(zhǎng)三角、珠三角、環(huán)渤海地區(qū)，等等。在諸多區(qū)域經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展的基礎(chǔ)上建立起區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)管理機(jī)制，不僅有利于消除地方保護(hù)主義，克服國(guó)內(nèi)市場(chǎng)分割的現(xiàn)象，而且有利于防止重復(fù)建設(shè)。更重要的是有利于促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因?yàn)閰^(qū)域化經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)可以領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)一個(gè)區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，可以統(tǒng)籌兼顧整體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，便于協(xié)調(diào)各方分工協(xié)作；同時(shí)，有利于發(fā)揮區(qū)域經(jīng)濟(jì)的比較優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展。

　　當(dāng)前建立區(qū)域協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，可分兩個(gè)層面進(jìn)行。一是建立省級(jí)以上的區(qū)域行政協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)。其設(shè)置應(yīng)以經(jīng)濟(jì)區(qū)域的分布為依據(jù)。區(qū)域行政協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)不是一級(jí)政府，是次中央的行政權(quán)力協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。其職能主要是統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)資源配置的優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理化。區(qū)域行政協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)的行政權(quán)力主要是制定產(chǎn)業(yè)政策、投資政策、稅收政策、就業(yè)政策等，將與中央分享稅收。同時(shí)，要將省里管理經(jīng)濟(jì)方面的權(quán)力上移給區(qū)域行政協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)。這將從根本上解決各省間區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的矛盾。

　　二是建立省級(jí)以下的區(qū)域行政協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)。其設(shè)置也應(yīng)以經(jīng)濟(jì)區(qū)域的分布為依據(jù)。我國(guó)存在許多跨省區(qū)的小范圍經(jīng)濟(jì)區(qū)域，由于行政區(qū)劃的單一，往往影響這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。有學(xué)者稱這種現(xiàn)象為“行政區(qū)邊緣經(jīng)濟(jì)”。要解決“行政區(qū)邊緣經(jīng)濟(jì)”問(wèn)題，應(yīng)該在這些地區(qū)建立省級(jí)以下的區(qū)域行政協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)。其權(quán)力和職能，參照省級(jí)以上區(qū)域行政協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)的模式進(jìn)行設(shè)置，只不過(guò)范圍在省級(jí)以下。這種行政協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的地位應(yīng)為副省級(jí)。這樣，它在發(fā)展經(jīng)濟(jì)中才會(huì)有真正的獨(dú)立性，才能克服來(lái)自區(qū)域內(nèi)政府的抵制，順利推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

　　改革績(jī)效評(píng)估監(jiān)督體系，促進(jìn)行政管理組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化

　　首先，要改革評(píng)估監(jiān)督體系的主體。長(zhǎng)期以來(lái)，行政評(píng)估監(jiān)督的主體是比較模糊的。即考核、監(jiān)督政府的評(píng)價(jià)主體應(yīng)該是領(lǐng)導(dǎo)還是公眾？在很多地方是并不清楚的。根據(jù)服務(wù)型政府的職能要求，評(píng)估體系的評(píng)價(jià)主體應(yīng)當(dāng)是公眾，因?yàn)橹挥袧M足公眾的需求才能實(shí)現(xiàn)政府的職能。

　　其次，要完善評(píng)估監(jiān)督的組織體系。健全行政評(píng)估監(jiān)督的重點(diǎn)是加強(qiáng)各種監(jiān)督機(jī)制之間的相互分工與制約、耦合與協(xié)調(diào)，形成人大監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督、政黨監(jiān)督、行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督、司法等專門(mén)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督、新聞?shì)浾摫O(jiān)督、人民群眾監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督體系。

　　再次，改革行政評(píng)估監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)。未來(lái)將逐步用綠色ＧＤＰ評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)取代傳統(tǒng)的ＧＤＰ評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。綠色ＧＤＰ是扣除經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中投入的環(huán)境成本后的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值。綠色ＧＤＰ不僅將環(huán)境要素納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算體系，而且以公共服務(wù)為取向，制定了包括保護(hù)生態(tài)平衡、公共服務(wù)內(nèi)容的績(jī)效評(píng)價(jià)體系。

　　（作者單位：中共吉林省委黨校）