■本報記者謝麗佳

　　隨著我國城市化進程的加速，城鄉統籌發展當中出現的土地流轉問題日益凸現。

　　2007年，作為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，重慶、成都相繼探索農地入股的土地流轉試驗改革，而重慶九龍坡區也率先提出了“以農村宅基地置換城市住房，以城市社會保障換承包地”的新嘗試……盡管廣東等地已有農地通過出租或轉讓進入市場的先例存在，但作為國家改革試驗區，兩地的新探索還是引起各界廣泛關注。

　　“農地入股”潛藏隱憂

　　“農地入股的出發點是好的。”房地產高級經濟師、土地估價師章林曉接受中國經濟時報記者采訪時表示，改革開放以來，中國的經濟發展取得了舉世矚目的成就，但農村、農業和農民問題，一直是我們的心腹之患。即便是安徽鳳陽小崗村這樣的明星村，雖然不斷受到中央和地方政府的關照，但依然受到發展的瓶頸制約，一直沒有邁過“富裕坎”。

　　“三農問題”的癥結究竟在哪兒？各種答案都有。但從土地這個角度入手分析，主要是由于存在著“抽肥補瘦”的問題——當年土地包產到戶承包經營時，常常是將肥沃、貧瘠不同的土地進行等分，好的、差的土地每戶搭配分配。在此情況下，農戶分到的土地往往存在著地塊過多、面積過小、又過于分散的狀況。因此，從這個方面講，農地入股有利于土地的規模利用。

　　章林曉指出，農民問題的實質是農民權利得不到保障，這突出反映在農民土地被征用之后的“三無農民”（指務農無土地、就業無崗位、低保無份額）身上。

　　而如果農地入股操作不慎，不但無助于“三無農民”問題的解決，反而會加劇其惡化，因為農地入股的土地流轉很可能會提前加大農民失地以及農民的收益風險。

　　一方面，從村民入股之日起，其土地承包權即宣告轉讓，而根據《公司法》規定，股份只能轉讓不能退出，那么，一旦公司倒閉，土地承包權就永遠地失去了。

　　另一方面，在一些農地入股的“企業加農戶”組建的公司模式中，農民處于完全的弱勢地位，有時難免是一旦加入就身不由己了：首先在土地承包權折價入股計算時，是按照當時農作物種植收益，未考慮今后土地改種其他作物或改變用途所能帶來的收益。

　　其次，股份制講究的是資本的平等權力，實行按股授權表決制度，農民土地承包權作價入股，難以與巨資參與農地入股的企業對等談話；而且，這種模式的公司供銷渠道完全由原先的企業掌控，可以說其命運完全掌握在原先企業手中。

　　對此，中國經濟名家講壇副理事長李開發接受本報記者采訪時也表示了同樣的擔憂，他指出，目前的一些農地入股企業，村主任能不能勝任總經理？首先就是個大問題；而農民在經歷虧損后，有可能喪失農地使用權，結果農民會進退無著。不能承擔虧損的股東嚴格意義上不是合格的股東。如果股東都不合格，這個企業的前景就難以預料了。因此，應盡快加強管理架構的建設，盡快建立規范的法人治理結構。

　　“靠許愿成功的企業，過去沒有，將來也不會有。”李開發說，農地入股僅僅是開了個好頭，離成功還相差甚遠。

　　而對于重慶九龍坡提出的“以農村宅基地置換城市住房，以城市社會保障換承包地”，章林曉和李開發的看法存在分歧。

　　章林曉認為，這是一種統籌城鄉發展的思路，對于城市的近郊區或許可行，但對于城市的遠郊區則不大可行，至于廣大的農村地區則更不可行。

　　而李開發則認為，此舉是“富有活力的創造”，把農民與城市體制連接起來，值得肯定。

　　“首先，一個農村與城市連接的一體化的住房制度是至關重要的。”李開發指出，這一做法盤活了土地存量，對集約化使用土地是一個積極的探索。

　　其二是有助于解決城市化過程中農村的許多遺留問題如 “留守家庭問題”、“留守兒童問題”、“老有所養問題”……一舉多得。

　　土地制度改革迫在眉睫

　　就在地方政府主動探索解決城鄉統籌當中土地流轉問題的同時，農民的自發交易產生了“非法”小產權房這一特殊現象。

　　“小產權房昭示的問題是，應該繼續沿用過去的征地制度，由政府取得農用地轉為建設用地后推向市場，還是由農民直接以土地要素參與城市化，分享增值收益？”章林曉指出，顯然，前者對地方政府和開發商來說收益最大，后者對農村農民和城市居民來說收益最大。解決小產權房問題的關鍵在于，各方如何合情合理合法地分享土地承載的利益。

　　事實上，從嚴格意義上講，小產權房其實并非農民自發交易產生的。小產權房也發證書，只不過證書是由鄉鎮政府發的，或者甚至是由稱不上政府的村級組織發的。

　　土地流轉改革，是地方政府積極主動探索的結果，小產權房何嘗不是地方政府積極主動探索的結果？只不過這個地方政府相對于前面的地方政府來說，太小了一點。

　　而不管是誰主導，都說明了同一個問題，那就是土地制度改革的現實要求已經十分迫切，因為土地承載的利益實在太大了。

　　“完全按照現行的政策，很難解決中國城鄉統籌當中的土地流轉問題。”章林曉認為，要想解決好城鄉統籌中的土地流轉，在堅持土地公有制和土地用途管制這兩大原則的前提下，對于建設用地來說，應打破國有土地和集體土地的界限區別，允許集體建設用地和國有建設用地平等進入市場，建立城鄉統一的建設用地管理制度。

　　對于農業用地來說，則不論國有土地或集體土地，都必須按土地規劃實行土地用途（農用地）管制，堅守18億畝耕地紅線不動搖。政府土地收益主要來自于建設用地持有環節稅收；對農業用地則按面積和產出進行綜合補貼。

　　尤其要指出的是，我國土地的社會主義公有制決定了不論城市居民還是農村農民都應該有權獲得土地要素收益，都應該有權以最低成本獲得民生用地，在土地制度改革及土地市場中，政府不應成為謀利者而應成為公眾利益的代表。