■康勁

　　全國城管�焾谭ǎ牼珠L聯席會議在北京就“天門城管打人致死事件”發表聲明，表示城管執法戰線的全體同志要深刻反思，迅速整改；同時宣布２００８年將啟動“全國城管執法隊伍形象建設年”活動，推行溫和的“鴿派”執法。

　　城管把自己分為兩派：強硬的“鷹派”執法崇拜權力的威力，配備有盔甲、防割手套等精良裝備，往往講話蠻橫、行動粗野；而溫和的“鴿派”執法則主張親民、文明執法，堵疏結合以疏為主，教育處罰結合以教育為主，能不罰款就不罰款，為弱勢群體想出路謀生路。現在，全國城管�焾谭ǎ牼珠L們終于認識到，強硬的“鷹派”城管執法注定是走不通的死胡同。這種自我反省的精神值得贊許，但“鴿派”城管的命運就樂觀嗎？

　　要搞清楚城管隊伍為何在近年來“事故多發”，必須追根溯源。１９９６年１０月，為了徹底解決城市管理多頭執法，執法部門職責交叉、重復處罰、執法擾民和行政執法機構膨脹等問題，國家在頒布行政處罰法時把以前的多個行政執法機構，諸如城建執法隊、環衛執法隊、工商執法隊等等合并為一個，這就誕生了現在的城管局或執法局，也即統稱的城管。

　　毫不客氣地說，城管從誕生之日起，就存在著“先天性疾病”：一是執法邊界不清，二是執法程序失范。

　　根據有關規定，城管執法局擁有行使市容環境衛生、城市規劃管理、城市綠化管理、市政管理、環境保護、工商行政管理、公安交通管理等方面全部的行政處罰權。這些權力涉及國家法律、法規至少近百部，原本分屬于國家不同的行政部門，但是地方政府對城管執法局的無限度授權，將所有執法權集于城管一身，導致權力最終會被非合理性行使。

　　同時，公安機關有公安機關的執法程序，衛生部門有衛生部門的執法程序，而城管執法并沒有規定的程序，而且因為執法邊界不清也無法設定程序，所以就變成了不論青紅皂白上來就罰沒、取締，隨意剝奪公民的經營權甚至限制人生自由。這本身就涉嫌執法違法，容易導致執行任務中的簡單、粗暴和野蠻。

　　再次，國家的法律授權被無限放大。行政處罰法規定：“國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權。”可見，法律只規定擁有地方立法權的政府才能成立城管隊伍，在中國最多只能成立３１個，但是現在各大中城市，甚至縣區街道鄉鎮城管隊伍“遍地開花。”即便是在山東聊城和江蘇淮安出現了所謂“模范城管”，其成立的合法性也值得懷疑。

　　許多人以為，城管執法的粗暴野蠻是執法中的方式、手段問題，或者是執法者個人的素質問題，因此才有了所謂“鷹派”與“鴿派”的說法。其實不然，過去很長一段時間，立法“大躍進”，部門權力法律化，部門法律利益化。各部門為了維護自己的權力和利益，紛紛成立直屬的執法隊伍，最終導致了行政處罰權分散，政出多門，亂收費、亂罰款、亂攤派。雖然，最終為了扭轉以前的弊病，把所有的部門執法機構交給地方政府統一了起來，但根源性的問題并沒有解決，新的弊病又產生。如果說，統一前的各個執法隊伍好比是“部門衛隊”，那么統一后的城管就好似地方政府的“私家憲兵”，只要效命于一級地方政府，就可以為所欲為。

　　這對一個正常的法制國家來講是非常危險的。目前的任務，不是把城管從“鷹派”轉為“鴿派”，而是要從維護國家法制統一的角度追問所有城管機構的合法性，同時，從維護國家憲法權威的高度為過去諸多的部門立法“治病療傷”。