秋風(fēng)

　　彭水詩案、高唐帖子案等現(xiàn)代文字獄，讓人們見識了縣委書記的威嚴(yán)。縣長也在抖威風(fēng):陜西綏德縣一位校長因?yàn)?擾亂縣長公務(wù)活動"而被公安局行政拘留。媒體又報(bào)道了另一個案例:遼寧西豐縣商人趙俊萍因?yàn)榫帉懚绦胖S刺縣委書記，而被公安局根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)指示羈押。人們會問，縣級黨政長官為什么能夠如此輕易地按照自己的意志啟動毀滅一個人自由的權(quán)力機(jī)器?

　　古人早就強(qiáng)烈地感受到縣官權(quán)力的這種毀滅性，清代民間諺語形容縣官是"破家的縣爺"，或者"殺人的知州、滅門的知縣"——明清的州已經(jīng)等同于縣。

　　縣官的權(quán)力為什么如此可怕?觀察中國政府結(jié)構(gòu)演變的歷史就會發(fā)現(xiàn)，縣級政府單位的地位十分重要。自秦以來，中國的政府架構(gòu)歷經(jīng)變化，從秦、西漢的郡縣制，一變?yōu)闁|漢期的州郡縣制，再變?yōu)樘扑蔚牡乐菘h，最后變?yōu)槊髑宓氖「�縣。高一級政府換來換去，縣制卻紋絲不動。

　　因?yàn)椋�縣級長官是政府架構(gòu)中唯一的"親民之官"，至今依然如此——鄉(xiāng)鎮(zhèn)畢竟不是一個完整的政府單位。在今天，縣政府也是最基本的經(jīng)濟(jì)之官，政府間政績競爭的主體主要是縣級政府，政府內(nèi)部從事土地經(jīng)營的主體也主要是縣市一級政府。縣級政府的行政活動絕大部分直接針對民眾，且擁有完整的國家權(quán)力機(jī)器，比如公安局、司法機(jī)關(guān)等等。

　　因此，清代學(xué)者及資深幕友汪輝祖即曾明確指出:"親民之治，實(shí)惟州縣(清代州已等同于縣)，州縣而上，皆以整飭州縣之治為治而已。"也即，縣級長官是唯一直接與民眾打交道的政府官員，在他之上的各級政府長官都不直接管理民眾，也不直接為民眾服務(wù)，而是負(fù)責(zé)監(jiān)督、管理縣級官員。

　　這樣一來，如汪輝祖說，"州縣一官作孽易，造福亦易"。縣官們造了多少福需另外討論，但他們確實(shí)作孽較易，因?yàn)椋�他們擁有完整的、直接與民眾相關(guān)的權(quán)力，但這種權(quán)力又沒有受到有效的限制。

　　乍看起來，可能有點(diǎn)奇怪。因?yàn)椋�縣以上各級政府的主要職能是指導(dǎo)、監(jiān)督縣級政府，不少現(xiàn)代專家據(jù)此斷言，縣官的權(quán)力其實(shí)是很小的，汪輝祖也曾說過，"語有之，州縣官如琉璃屏，觸手便碎。誠哉斯言。一部<吏部處分則例>，自罰俸以至革職，各有專條"。

　　但是，縣官置于這樣的上下級政府關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，只是意味著，上級政府借助這種控制體系可以隨意指揮、干預(yù)縣官的工作，但卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)談不上有效地監(jiān)督縣官。首先是因?yàn)橐粭l簡單的政治學(xué)原理:單純自上而下的監(jiān)督，必然是失靈的。因?yàn)椋�上級政府面臨著信息上的難題，不一定能夠及時(shí)地了解縣官的動態(tài)。更大的問題是，即便上級政府能夠了解縣官的信息，也不可能去認(rèn)真地約束、監(jiān)督縣官。上級確實(shí)控制縣官，但反過來，上級也依賴縣官。上級政府能否管理好民眾，能否積聚足夠多的財(cái)政收入，能否創(chuàng)造出良好政績，完全得看下屬縣官們的表現(xiàn)。上級政府本身并不是就某些自己分內(nèi)的事務(wù)獨(dú)立地對民眾或上級負(fù)責(zé)，上級官員并無單獨(dú)的政績可言。相反，上級官員的政績就是下屬縣官們的政績的總和。

　　這樣，作為監(jiān)督者的上級與被監(jiān)督者的縣官就具有幾乎完全相同的利益取向。上級會發(fā)現(xiàn)，縣官為了追求自己的政績而做出超越法律的事情，其實(shí)也在增加自己的政績，自然傾向于不聞不問。假如縣官的做法引起巨大反響，尤其是借助輿論等途徑引起自己上級的關(guān)注，后者問罪下來，上級的本能反應(yīng)也必然是包庇、回護(hù)。因?yàn)椋�承認(rèn)縣官之錯，也等于承認(rèn)自己的失職。可以說，上級政府監(jiān)督下級政府會陷入無法克服的悖論中:監(jiān)督者會變成同謀者。

　　于是，縣官一方面作為親民之官，掌握著一整套具體而微的國家權(quán)力機(jī)器，另一方面，盡管他面臨上邊好幾級政府的控制與監(jiān)督，但制度運(yùn)轉(zhuǎn)的自然邏輯會使這些監(jiān)督趨向失靈。這樣，那個完整的權(quán)力就成為一種幾乎不受什么限制的權(quán)力。汪輝祖早就注意到這一縣官專權(quán)現(xiàn)象:"天下治權(quán)，督撫而下，莫重于牧令，雖藩、臬、道、府皆弗若也。何者?其權(quán)專也"。縣級黨政長官的一切下屬，更不要說普通民眾，面對這樣的權(quán)力，完全沒有抗衡之力。

　　中國傳統(tǒng)政制智慧一直對此束手無策。因?yàn)椋�只在自上而下的控制監(jiān)督上做文章，包括撤銷當(dāng)事縣官的職務(wù)，無濟(jì)于事。現(xiàn)代政治揭示了解決此一問題的正道:首先，打破政府控制、監(jiān)督政府的無效循環(huán)，每個政府都就部分事務(wù)直接對民眾負(fù)責(zé)，政府之間分權(quán)。其次，每一級政府都實(shí)行權(quán)力的分立與制衡，縣政府的權(quán)力分散在多個機(jī)構(gòu)手中，縣官無法支配縣政府的全部權(quán)力。第三，借助獨(dú)立的司法，使自由和權(quán)利遭到侵害的民眾可以找到及時(shí)而有效的救濟(jì)，每個人都成為縣官的有效監(jiān)督者。

　　(以上觀點(diǎn)僅代表作者立場，文章經(jīng)作者口頭授權(quán)轉(zhuǎn)載。)