——2007年中國宏觀調控政策回顧與2008年展望

　　■大勢觀察■趙新杰

　　盡管經歷了強有力的政策調控和外部環境的負面沖擊，2007年的中國經濟總體走勢依然可以概括為：ＧＤＰ強勁增長；增長質量繼續改善；消費對經濟增長的貢獻度增加，經濟結構調整成效顯著。經濟保持良好走勢的同時，制約經濟可持續發展的若干問題依然存在：通貨膨脹壓力持續抬頭；貨幣和信貸增長速度依舊偏快；固定資產投資和外貿順差增長規模仍然偏大；經濟增長的效益和質量仍有待提升；流動性過剩和資產價格過快攀升等。以上問題的產生和顯性化，亦是2002年以來我國經濟進入新一輪上升期以來的階段性特點。這些復雜問題之間具有內在的、邏輯上的關聯性，共同驅使宏觀經濟反復發生從偏快轉向過熱的風險。這一背景決定了2007年的宏觀調控在手段上體現為總體偏緊、多管齊下的政策組合，在策略上體現為總量控制、結構優化、相機抉擇的政策有序輪動。2008年，預計宏觀調控將繼續堅持總量適度從緊、注重結構優化升級的調控主線，強調財政政策在推動結構優化方面的作用和價值，以此促進經濟穩健、均衡增長。

　　2007年宏觀調控政策回顧

　　2007年宏觀調控的總體目標是防治經濟從偏快轉向過熱的風險，并解決經濟結構失衡的矛盾。具體的重心和焦點主要有三個方面的內容：一是貫穿全年的對外貿順差、信貸、固定資產投資和流動性過剩的總量調控；二是下半年開始的對通貨膨脹風險和房地產、股票市場等資產泡沫的重點調控；三是對節能減排、節能降耗等關系經濟增長質量和可持續增長方面的結構性調控。調控手段包括貨幣政策等市場化政策和土地調控等行政政策，但總體上以市場化手段為主導，行政手段側重于對非市場化領域和部門的調節。

　　1．加息和提高存款準備金率成為貨幣政策的常態工具

　　作為市場化色彩最濃的宏觀調控手段，貨幣政策在2007年擔綱了宏觀調控的主力軍。全年先后6次提高存貸款基準利率，1年期存款基準利率和1年期貸款基準利率分別提高至4．14％和7．47％；10次提高存款準備金率至14．5％，創歷史新高；通過發行央行票據和買賣特別國債等方式進行公開市場操作回收大量流動性，2007年央行通過公開市場操作凈回籠基礎貨幣7857．18億元；通過向商業銀行發行特別存款、定向央行票據以及進行窗口指導等方式影響商業銀行信貸投放力度、方向和節奏；對商業性房地產信貸政策進行調整，并提高第二套以上住房貸款的首付款比例和利率水平。總體看，2007年貨幣政策使用工具和使用頻率之多，力度之大，都是近年來少有的，顯現出從穩健向從緊轉型的跡象。

　　具體看，2007年貨幣政策充分體現了區別對待的特點。特別存款和定向央行票據僅向部分貸款增長偏快且流動性充裕的銀行發行，同時央行定期按照差別存款準備金率制度的有關標準，對凡是資本充足率等相關指標達到要求的金融機構均恢復執行正常的存款準備金率。此外，盡管嚴格限制商業銀行對高耗能、高污染和產能過剩行業中落后企業的貸款投放，但政策仍鼓勵商業銀行對“三農”、就業、助學、中小企業、節能環保和自主創新等行業提供信貸支持。

　　從各方面的數據和情況看，2007年以來從緊的貨幣政策在控制信貸和投資過快增長、降低通貨膨脹風險、擠壓資產泡沫及促進經濟結構調整等方面都取得了較為顯著的效果。

　　2．穩健財政政策在促進再分配和經濟均衡發展以及降低經濟過熱風險等方面發揮了積極作用

　　2007年，通過稅收手段和轉移支付手段，財政政策在促進再分配、改善經濟結構和調控投資與外貿順差等方面發揮了積極作用。首先，2007年8月15日，對儲蓄存款利息所得征收的利息稅由20％調減為按照5％的比例稅率來執行，增加了中低收入居民的實際可支配收入。其次，完善落實支農惠農政策，全面免除農村義務教育階段學生的學雜費等，全面減輕了農民負擔并促進農民增收。第三，繼續降低了長期建設國債的發行規模，減少了一般建設領域的財政支出，對降低固定資產投資增速起到了一定作用。第四，多次調整進出口稅收政策，取消部分高耗能、高污染及資源性產品（即“兩高一資”產品）的出口退稅并降低勞動密集型產品的出口退稅率，有效降低了貿易順差。第五，2007年5月30日將證券交易印花稅由1‰調高至3‰，有效降低了資本市場的泡沫程度。第六，加大資源稅改革力度，取消或減少了對有色金屬等部分礦產資源的優惠政策，并調高了金礦、焦炭等部分礦產資源的稅額標準。第七，在降低“兩高一資”行業出口退稅率的同時，加大對裝備制造業的出口退稅，促進產業升級。

　　總體看，2007年財政政策重點通過稅收手段，在總量調控和結構調控方面均有所建樹，但財政政策在擴大國內消費需求對經濟的拉動作用以及改善“民生”等諸多“瓶頸”方面仍有較大的政策空間。

　　3．加大節能減排及節能降耗力度，加強對產能過剩行業和“兩高一資”行業的調控

　　加大節能減排和節能降耗力度，并加強對產能過剩行業和“兩高一資”行業的調控是兩個相輔相成的任務，同時也是2007年宏觀調控的重要結構性目標。2007年具體出臺的政策包括：關閉部分高耗能企業生產線，淘汰部分高耗能行業的落后產能；加強對中央企業的整合力度，優化產業結構；清理發展高耗能產業的土地、稅收、電價等優惠政策，提高投資門檻，嚴格加強對鋁冶煉、銅冶煉等的投資審批管理，并加大其在建項目的清理力度；通過進一步降低出口退稅率和征收出口關稅等措施，嚴控“兩高一資”產品的出口；提高資源性產品價格，如全面開征污水處理費、提高成品油價格和天然氣價格等。

　　在對“兩高一資”行業的有力調控下，節能減排取得了較為明顯的效果：2007年前三季度，單位ＧＤＰ能耗較上年同期下降3％，兩項主要污染物即二氧化硫和化學需氧量的排放總量也首次雙雙下降。但3％的水平與4％的計劃目標仍然有一定的差距，特別是2007年上半年單位ＧＤＰ電耗比上年同期上升3．64％，顯示下一階段節能減排的壓力仍然很大。

　　4．拓寬資本雙向流動渠道，通過外匯管理體制改革緩解流動性過剩

　　2007年，在人民幣匯率形成機制改革尚未有重大突破的情況下，通過外匯管理體制改革拓寬資本雙向流動渠道，降低了資本項目順差，一定程度上緩解了流動性過剩問題。這方面的重要政策包括：成立國家外匯投資管理公司，由財政部向央行發行債券獲得部分外匯儲備進行境外投資，目前已投資了美國黑石公司、中國中鐵、摩根斯坦利公司等；拓寬外匯儲備投資渠道，增加黃金儲備等戰略資源；放寬對銀行結售匯的管制和對境內企業及個人用匯限制，允許部分國際機構在國內發行人民幣債券；加大對入境資金的監控，開展外匯資金流入及結匯和部分地區銀行自身收結匯的檢查，加強外債管理，改進外債統計監測，嚴格控制了外債的過快增長；放寬個人和金融機構對外金融投資的限制，擴大ＱＤＩＩ的經營范圍。

　　在人民幣升值預期較為強烈的背景下，促進資本雙向流動的政策短期內或許不能對國際收支平衡起到重要作用，但從長期看將加快人民幣資本項目可兌換的步伐。

　　2008年宏觀調控政策展望

　　2008年宏觀調控的總體任務是堅持好字優先，努力實現速度質量效益相協調、消費投資出口相協調、人口資源環境相協調，最終實現全面協調可持續發展。宏觀調控的首要任務有二，一是繼續“防止經濟增長由偏快轉為過熱”，二是“防止價格由結構性上漲演變為明顯通貨膨脹”。為此，2008年將在保持政策基本連續性的同時，首次實行穩健的財政政策和從緊的貨幣政策的政策搭配，并與適當的行政和法律調控手段有機結合，借以實現控制總量與結構優化的雙重政策目標。

　　1．實行從緊的貨幣政策，繼續加強流動性管理

　　2008年，貨幣政策仍將是總量調控的主要手段，實行從緊貨幣政策的首要目標仍是嚴格控制貨幣信貸總量和投放節奏。預計2008年仍將對商業銀行信貸規模實行一定限制，并有繼續分若干次提高存貸款基準利率和存款準備金率的可能性，但利率杠桿將更注重引導公眾通貨膨脹預期，加息和提高存款準備金率的力度將低于2007年。其次，由于外貿順差和外匯儲備增長導致流動性過剩的形成機制仍不太可能有根本改變，因此央行將繼續通過公開市場操作等多種手段加強流動性管理，特別存款、差別存款準備金率及定向央行票據等結構性手段的使用頻率有可能顯著增加，以特別國債為操作載體的對沖力度將繼續加強。第三，進一步提高政策的連續性，繼續調整和優化信貸結構，加大對“三農”、就業、助學、中小企業、消費等經濟社會發展薄弱環節的信貸支持。第四，繼續按照主動性、可控性、漸進性的原則，完善有管理的浮動匯率制度，更大程度地發揮市場供求的作用，增強人民幣匯率彈性，保持人民幣匯率在合理、均衡水平上的基本穩定。預計2008年人民幣對美元匯率有望進一步升值，人民幣對包括美元在內的主要貨幣的浮動空間將繼續擴大，人民幣有效匯率水平將成為匯率政策的重要參考目標。

　　2．改善財政政策在促進經濟結構調整和區域協調發展方面的功能，構建公共財政框架

　　近年來財政收入始終保持了較高的增速，預計2007年中央財政總收入可完成28432億元，比年初預算超收4011億元。財政收入的增長和積累為財政政策更好地履行其結構調整和協調發展功能、構建公共財政框架提供了條件。2008年財政政策的主要目標是促進經濟結構調整和區域協調發展，改善“民生”并努力擴大消費需求對經濟增長的貢獻度。具體將在以下幾個方面著力：一是繼續加大轉移支付力度，提高個人所得稅起征水平，擴大中低收入居民的消費需求；二是加大對經濟社會中的薄弱環節和公共產品的投入，大幅增加對社會保障、醫療衛生、創業型就業、教育、住房保障、生態環境治理等方面的支出；三是加大“三農”投入，大幅度地增加糧食直補、農資綜合直補、良種補貼和農機具購置補貼，健全糧食風險基金政策，繼續實施糧食最低收購價政策，適當提高稻谷最低收購價；四是進一步調整出口退稅率和進出口關稅稅率，調整進出口產品結構。

　　3．以資源價格改革為核心，通過行政法律手段推動節能減排和節能降耗

　　高耗能產業的快速增長是近年來投資擴張和貿易順差擴大的根源之一，而資源價格偏低是其加速擴張的根本動因之一。2008年，我國節能減排和節能降耗的形勢依然嚴峻，對高耗能、高污染以及資源性產品等“兩高一資”行業的調控將繼續成為實現經濟結構調整和可持續發展的關鍵所在。為此，政府在節能減排和節能降耗方面將發揮更多的主導作用。一是繼續推動資源價格改革。科學制定資源性產品成本的財務核算辦法，把礦業權取得、資源開采、環境治理、生態修復、安全設施投入、基礎設施建設、企業退出和轉產等費用列入資源性產品的成本構成，并完善資源開發生態補償機制。二是實施一系列有利于節能減排的價格、財稅、金融等激勵政策，并繼續落實節能目標責任制和評價考核體系，節能減排目標的完成情況將作為“檢驗經濟發展成效的重要標準”。三是制訂和實施促進節能減排的市場準入標準、強制性能效標準和環保標準，并以此為基礎加大重點行業和重點領域淘汰落后生產能力的力度，加大加快企業節能發電等先進適用技術推廣應用，有效遏制高耗能、高排放行業過快增長。

　　4．繼續控制固定資產投資過快增長，嚴格控制新開工項目

　　首先，將繼續嚴格執行市場準入標準，從嚴限制高耗能、高排放行業新上擴能項目。其次，嚴格執行投資項目新開工條件，有可能繼續提高投資項目資本金比例。第三，繼續加強土地調控。切實控制對高耗能高污染行業建設項目的供地；認真執行禁止類、限制類項目用地的規定，抓緊完善和嚴格執行節約集約用地標準；控制城市建設規模，深入清理和規范各類開發區。

　　5．增加糧食生產，抑制價格總水平過快上漲，降低通貨膨脹壓力

　　為防止物價水平由結構性上漲轉向明顯通貨膨脹，必須降低在ＣＰＩ中占權重較大的食品和居住類價格的漲幅，同時控制ＰＰＩ向下游的傳導力度，因此需要通過增加供給來降低價格漲幅和物價上漲預期。預計2008年將更多地從供給層面降低通貨膨脹壓力：一是加強糧食、食用植物油、肉類等食品和其他生活必需品的生產、供給和市場調控�煼�定糧食、棉花種植面積，恢復擴大油料面積，并加強動物疫病防控的政策力度；二是搞好煤電油運和重要原材料的供需銜接；三是繼續加大廉租房建設，增加住房供給，以降低房地產價格漲幅。

　　（作者單位：中國工商銀行城市金融研究所）